II SA/Gl 1467/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant specjalista Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 12 września 2025 r. nr SKO.PSŚ/41.5/919/2025/13519/ŁK w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 16 lipca 2025 r. nr [...] Decyzją z dnia 16 lipca 2025 r. Prezydent Miasta G. odmówił obecnie skarżącemu A. Z. (Z.) przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, wnioskowanego na M. Z. (matka skarżącego). Decyzja została wydana m.in. w oparciu o art. 3 pkt 11, art. 21, art. 23, art. 24, art. 15a, art. 20 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2024, poz. 323 ze zm.) oraz art. 41, art. 104, art. 110, art. 127 i art. 127a k.p.a. Organ wskazał także, że wydał tę decyzję w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 maja 2025 nr [...] r., oraz po ponownym rozpatrzeniu wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dnia 7 listopada 2023 r. W uzasadnieniu przytoczone zostały najpierw przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia. Następnie organ wskazał na ustalenia poczynione w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wedle których za rok 2022 dochód skarżącego wyniósł 370,00 zł, należny podatek wyniósł 0,00 zł, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu wyniosły 146,70 zł oraz składki zdrowotne wyniosły 21,74 zł. Dochód ten został utracony od dnia 1 listopada 2023 r., a więc nie jest uwzględniony przy obliczaniu dochodu rodziny skarżącego. Ustalono również, że dochód matki skarżącego za rok 2022 wyniósł 22.742,54 zł, należny podatek wyniósł 0,00 zł, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu wyniosły 0,00 zł, oraz składki zdrowotne wyniosły 4580,51 zł. Powyższe składki zdrowotne pomniejszono o składki z tytułu jednorazowego świadczenia pieniężnego dla emerytów/rencistów tzw. ("czternastka") w wysokości 120,46 zł. Ponadto ustalono, że matka skarżącego nabyła prawo do emerytury od 8 maja 2022r., a zatem dochód z tytułu uzyskanej emerytury został podzielony na 8 miesięcy. Organ wskazał także na pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. z dnia 29 października 2024 r., zgodnie z którym w okresie od 24 grudnia 2020 r. do 8 sierpnia 2022 r. oraz ponownie od 8 sierpnia 2022 r. matka skarżącego podlegała ubezpieczeniu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej oraz w okresie od 8 maja 2022 r. z tytułu: "emeryt lub rencista". Ponadto w ww. piśmie Zakład Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że Pani M. Z. w roku 2022 nie była uprawniona do zasiłku rehabilitacyjnego. Organ ustalił także, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką, co zostało potwierdzone w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym. Organ podał przy tym, że zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. matka skarżącego została uznana za niezdolną do samodzielnej egzystencji, co zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczne z zaliczeniem jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczenie to zostało wydane do dnia 31 maja 2024 r., a wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego został złożony dnia 7 listopada 2023 r. Końcowo organ wskazał, że po przeliczeniu dochodu rodziny miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącego wyniósł 985,10 zł i przekracza kwotę 764,00 zł o kwotę wyższą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany specjalny zasiłek opiekuńczy. Dlatego odmówiono przyznania skarżącemu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2023/2024. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucił w niej błąd w wyliczeniach, gdyż powinny być one dokonywane w oparciu o 12 miesięcy, a nie 8 miesięcy, bowiem przez pierwsze 4 miesiące ZUS wypłacał świadczenie rehabilitacyjne. Ponadto zarzucił, że organ w ogóle nie odniósł się do straty "wykazanej na działalności" w PIT- B. Decyzją z dnia 12 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po nakreśleniu przebiegu dotychczasowego postępowania, przedstawiło przepisy będące podstawą prawną rozstrzygnięcia, stwierdzając na wstępie, że z dniem 1 stycznia 2024 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429), wprowadzająca m.in. zmiany w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie art. 43 tej ustawy art. 16a dotyczący prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego został usunięty z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Natomiast zgodnie z przepisem przejściowym art. 63 ust. 1 ustawy o świadczeniu wspierającym, w sprawach o oświadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r.. stosuje się przepisy dotychczasowe. Kolegium wskazało, że według akt sprawy dochód strony za rok 2022 wyniósł 370,00 zł, należny podatek wyniósł 0,00 zł, składki na społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu wyniosły 146,70 zł oraz składki zdrowotne wyniosły 21,74 zł. Ten dochód został utracony w dniu 1 listopada 2023 r, a więc nie jest uwzględniony przy obliczaniu dochodu rodziny. Dochód matki skarżącego za rok 2022 wyniósł 22.742,54 zł. (co wynika z PIT-36). Na dochód ten składa się kwota 10.962,46 zł (dochód z innych źródeł niewymienionych w wierszach od 1 do 10) oraz kwota 11.780,08 zł (uzyskana z tytułu emerytury). Ponadto Kolegium ustaliło, że od kwoty 10.962,46 zł należny podatek wyniósł 0,00 zł, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu wyniosły 0,00 zł oraz składki zdrowotne wyniosły 3.399,82 zł (1.896,30zł + 1.503,52zł). Dochód pomniejszony o ww. składki wyniósł 7.562,50 zł, co miesięcznie daje kwotę 630.21 zł. (7.562,50 zł zostało podzielone przez 12 miesięcy). Kolegium wskazało ponadto, że matka skarżącego nabyła prawo do emerytury od 8 maja 2022 r., a zatem dochód z tytułu uzyskanej emerytury wynoszący 11.780,08 zł, należy pomniejszyć o składki na ubezpieczenie zdrowotne - 1.180,69 zł pomniejszone o składkę z tytułu jednorazowego świadczenia pieniężnego dla emerytów/rencistów "14" w wysokości 120,46 zł. Dochód ten wyniósł zatem 10.719,85 zł. Zgodnie z art. 5 ust.4a ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Dochód z tytułu emerytury winien być zatem podzielony przez 8 miesięcy, co daje kwotę 1.339.98 zł (10.719,85 zł zostało podzielone przez 8 miesięcy). W konsekwencji Kolegium ustaliło, że łączny dochód rodziny wynosi zatem 1.970,19 zł (630,21 zł + 1.339,98 zł) co na osobę w rodzinie daje kwotę 985,10 zł, która przekracza ustawowe kryterium dochodowe. Jednocześnie Kolegium wskazało, że miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynoszący 985,10 zł przekracza kryterium ustawowe wynoszące 764 zł o kwotę 221,10 zł - czyli kwotę wyższą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu. Odnosząc się do podnoszonej przez stronę kwestii pobierania matkę skarżącego świadczenia rehabilitacyjnego w 2022 r. i jego utraty Kolegium wyjaśniło, iż z utratą dochodu mamy do czynienia zgodnie ustawą o świadczeniach rodzinnych w przypadku utraty świadczenia rehabilitacyjnego przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Z akt sprawy wynika, że matka skarżącego nadal prowadzi działalność gospodarczą "w ramach której miałaby pobierać świadczenia rehabilitacyjne". Kolegium wskazało zarazem, że z pisma ZUS Oddział w S. z dnia 29 października 2024 r. wynika, że w okresie od 24 grudnia 2020 r. do 8 maja 2022 r. matka skarżącego podlegała ubezpieczeniu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej oraz od 8 maja 2022 r. z tytułu emerytury. Ponadto w piśmie tym ZUS wskazał, że matka skarżącego w roku 2022 r. nie była uprawniona do zasiłku rehabilitacyjnego. Skarżący nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem Kolegium. W skardze na tę decyzję zarzucił "naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegających na nieuwzględnieniu lub błędnym uwzględnieniu - co sugerowałoby brak możliwości właściwego odczytywania danych zapisanych w deklaracji informacyjnej podatnika PIT- 36 za rok 2022, jak i nienależytemu odniesieniu się do przedstawionych dokumentów systemowych ZUS dotyczących świadczenia rehabilitacyjnego i świadczenia emerytalnego". Zarzucił również zlekceważenie stanowiska tutejszego Sądu przedstawionego we wcześniejszych wyrokach, a także naruszenie zasady swobody oceny przedstawionego i zebranego materiału dowodowego. Według skarżącego suma osiągniętego dochodu w roku 2022 roku powinna zostać podzielona przez 12 miesięcy. Podniósł, że do dochodu nie wlicza się świadczenia dodatkowego w postaci tzw.: 14 emerytury, co organ jednak uczynił. Ponadto zarzucił, że nie dokonał odliczenia podatku od świadczenia rehabilitacyjnego jakie matka skarżącego otrzymywała w okresie od 1 stycznia 2022 roku do 7 maja 2022 roku. Podniósł także, że pismo ZUS potwierdza nieprawdę. Zarzucił również, że nie uwzględniono zaleceń Sądu dotyczących konieczności odniesienia się do straty, jaka powstała w ramach działalności gospodarczej prowadzonej przez matkę skarżącego. Skarżący uważa też, że Kolegium nie uwzględniło stanowiska tutejszego Sądu przedstawionego w prawomocnych wyrokach. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowości ustalenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie skarżącego i spełnienia kryterium dochodowego, od którego w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych zależy przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego (art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie). W pierwszej kolejności podnieść jednak należy, że jak wskazał organ I instancji jego odmowna dla skarżącego decyzja została wydana w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 maja 2025 nr [...]. Co prawda decyzja ta znajduje się w aktach sprawy organu I instancji. Jednak brak w nich dowodu jej doręczenia skarżącemu. Nie można więc stwierdzić, czy ta decyzja Kolegium w ogóle weszła do obrotu prawnego. Ponadto od decyzji Kolegium przysługiwał środek zaskarżenia m.in. w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie wiadomo jednak, czy skarżący z takiego środka zaskarżenia skorzystał, a jeżeli tak, to nie wiadomo, czy i z jakim ewentualnie wynikiem zakończyło się postępowanie przed Kolegium dotyczące rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powyższych kwestii organ I instancji w żaden sposób nie wyjaśnił. Kolegium zaś w uzasadnieniu obecnie zaskarżonej decyzji okoliczność wcześniejszego wydania decyzji z dnia 22 maja 2025 nr [...] całkowicie pominęło. Niezależnie od powyższych braków należy stwierdzić, że w ocenie Sądu, organy przedwcześnie przyjęły, że skarżący nie spełnił kryterium dochodowego, od którego zależy przyznanie wnioskowanego przez niego świadczenia. Należy bowiem podnieść, że w końcowej części uzasadnienia zawartego na str. 5 zaskarżonej decyzji Kolegium, wskazując, że w tym miejscu odnosi się do podnoszonej przez skarżącego kwestii pobierania przez matkę skarżącego świadczenia rehabilitacyjnego w 2022 r., wyjaśniło, że zgodnie z ustawą o świadczeniach rodzinnych utrata dochodu zachodzi w przypadku utraty świadczenia rehabilitacyjnego przysługującego po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tymczasem, jak wskazało Kolegium, z akt sprawy wynika, że matka skarżącego nadal prowadzi działalność gospodarczą "w ramach której miałaby pobierać świadczenia rehabilitacyjne". W ocenie Sądu przywołane tutaj wyjaśnienia Kolegium budzą istotne wątpliwości. Po pierwsze, nie wiadomo w oparciu o jaki, konkretny dokument, znajdujący się w aktach sprawy Kolegium ustaliło okoliczność, że matka skarżącego "nadal" prowadzi działalność gospodarczą. W konsekwencji nie wiadomo, czy Kolegium chodziło tutaj wyłącznie o okoliczność, że w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) obecnie figuruje wpis o prowadzeniu przez nią działalności gospodarczej, czy też o to, że oprócz owego wpisu faktycznie prowadzi ona tą działalność i osiąga z niej dochody. Po drugie, wątpliwości budzi również to, jak należy rozumieć słowo "nadal", którym posłużyło się Kolegium. Nie wiadomo, czy Kolegium chodzi o stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, czyli o stan z 2025 r., czy też o okres wcześniejszy, a jeżeli tak, to o jaki konkretnie okres. Bez precyzyjnych ustaleń w powyższym zakresie nie można było, zdaniem Sądu, przystąpić do oceny, czy w przypadku matki skarżącego w odniesieniu do otrzymanego przez nią świadczenia rehabilitacyjnego można przyjąć, że środki otrzymane w ramach tego świadczenia w 2022 r. stanowią dochód utracony. Ponadto Kolegium jednoznacznie nie wskazało, czy dochód, którego wyliczenie przedstawiło we wcześniejszych akapitach uzasadnienia obejmuje swym zakresem wspomniane potem świadczenie rehabilitacyjne. Przedstawiając bowiem metodologię obliczeń Kolegium nie wyjaśniło z jakiego źródła pochodzi dochód matki skarżącego w kwocie 10.962,46 zł (po pomniejszeniu o składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne - 7.562,50 zł). Co prawda, Kolegium wskazało, że według PIT-36 dochód matki skarżącego jest to "dochód z innych źródeł niewymienionych w wierszach od 1 do 10". Jednak jest to w istocie jedynie wyjaśnienie, że chodzi o dochód wskazany w pozycji 140 zeznania o wysokości osiągniętego dochodu. Pomimo takiego wskazania nie wiadomo z jakiego źródła (bądź z jakich wielu źródeł) według Kolegium, pochodzi ten dochód. Nie wiadomo też, czy dochód z tego źródła został osiągnięty w kolejnym roku, a w konsekwencji brak jest informacji, które są potrzebne od oceny, czy dochód z poz. 140 zeznania jest dochodem utraconym. Podnieść także należy, że w PIT/B, stanowiącym załącznik do przywoływanego powyżej PIT-36 za 2022 r. wykazano stratę. W odwołaniu zaś zarzucono, że organ nie odniósł się w ogóle do tej straty. Kolegium jednak w żaden sposób nie odniosło się do tego zarzutu oraz wskazanej w nim okoliczności oraz jej wpływu na ustalenie wysokości dochodu rodziny skarżącego. W świetle dotychczasowych rozważań Sąd doszedł do wniosku, że przeprowadzone dotychczas w sprawie postępowanie obarczone jest wadami wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania. Uznanie decyzji organu za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa wymaga bowiem zbadania kolejnych etapów działania organu, w ramach których następuje zgromadzenie materiału dowodowego, uwzględnienie w toku postępowania treści art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., ustalenie okoliczności istotnych dla sprawy, a następnie wszechstronne i wnikliwe rozważenie zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ podejmując rozstrzygnięcie ma obowiązek kierować się zasadą prawdy obiektywnej. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, by dalej w ramach swobodnej oceny dowodów ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Uzasadnienie decyzji powinno zaś spełniać wymagania statuowane przez art. 107 § 3 k.p.a., a w przypadku decyzji organu odwoławczego powinno znajdować się w nim odniesienie się do zarzutów odwołania. W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. czynią koniecznym uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Prowadząc ponowne postępowanie Kolegium wyjaśni wskazane powyżej kwestie i da temu stosowny wyraz w uzasadnieniu decyzji.