II SA/Gl 1468/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Burmistrz Miasta S. postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 219 w związku z art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił Spółce z o.o. "A" (dalej jako strona lub skarżąca) wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono motywy, którymi kierował się ten organ, a w szczególności niezgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej podnosząc, iż organ nie wskazał, w którym miejscu występuje niezgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazano jakie ułomności zawiera rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, jak również w wskazano jakie należy podjąć czynności procesowe, celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Burmistrz Miasta S. postanowieniem z [...] r. nr [...]wydanym na podstawie art. 219 w związku z art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stronie wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji rozbudowa budynku mieszkalno-gospodarczego o "budowę łącznika z zewnętrzną klatką schodową usytuowanego pomiędzy dawnym budynkiem gospodarczym (garażem) i budynkiem mieszkalno-gospodarczym, rozbudowa (z przebudową) dawnej przybudówki mieszkalnej (jednoizbowej) poprzez jej podpiwniczenie i rozbudowę w miejscu dawnej części gospodarczej (stodoły), dobudowę podpiwniczonej części budynku mieszczącej pomieszczenia sanitarne, dobudowę niezadaszonego tarasu konstrukcji drewnianej usytuowanego od strony ulicy [...] i ulicy [...] na dz. 1 w S. przy ul. [...] z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego." W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołano treść stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wydawania zaświadczeń oraz postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego przedmiotowego terenu. Przywołano podjęte czynności procesowe zlecone przez organ wyższego stopnia. W następstwie przeprowadzonych czynności procesowych i analizy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznano, że przedmiotowa rozbudowa głównie od strony ul. [...] "łącznik" narusza linie rozgraniczające tę drogę co jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania. W konsekwencji wydano postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę, który występował o to kierując się treścią art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Strona wniosła zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej wyrażając swoje niezadowolenie z jego treści. Strona w piśmie tym podniosła, iż wielokrotnie występowała do organu pierwszej instancji o wskazanie, w którym miejscu jej inwestycja jest niezgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do spornego "łącznika" podniosła, że budynek gospodarczy głębiej wchodzi w linie rozgraniczające niż przedmiotowy łącznik. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie organ wyższego stopnia przybliżył regulacje zamieszczone w Kodeksie postępowania administracyjnego dotyczące wydawania zaświadczeń. W dalszej kolejności organ ten odniósł się do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla danego terenu i podzielił stanowisko, o niezgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami tego planu w zakresie "łącznika" pomiędzy obiektami, pomimo faktu, że istniejący budynek gospodarczy wchodzi znacznie głębiej w linie rozgraniczające. Stanowisko takie wynika z tego, że budynek gospodarczy nie jest objęty przedmiotowym postępowaniem. W analogiczny sposób podniesiono zarzuty dotyczące nieprawidłowości w zakresie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Strona tego postępowania reprezentowana przez radcę prawnego B. S. pismem z 30 września 2019 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe postanowienie. W skardze tej zarzucono temu rozstrzygnięciu naruszenie postanowień art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne jego zastosowanie. Wskazano na naruszenie art. 7 i art. 77 tego Kodeksu poprzez niezastosowanie i nieprzeprowadzenie przez organ administracji swobodnej oceny dowodów w celu ustalenia prawdy materialnej. Przedmiotowemu postanowieniu zarzucono naruszenie postanowień art. 8, art. 80 w związku z art. 75 przywoływanego Kodeksu poprzez ich niezastosowanie i nie zebranie przez organ materiału dowodowego w sposób rzetelny i pozwalający na rozstrzygnięcie tej sprawy, w szczególności organ nie przeprowadził analizy, czy została zapewniona odpowiednia ilość miejsc postojowych, jak również zakwestionowano ustalenie, że "łącznik" narusza linię rozgraniczającą w sytuacji, gdy inny obiekt narusza ją w sposób znacznie większy. Nadto zarzucono naruszenie postanowień art. 217 § 2 wskazanego Kodeksu oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę wydania zaświadczenia o zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozbudowanym uzasadnieniu przedstawiono argumenty przemawiające za uwzględnieniem wniesionej skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że kwestionowane rozstrzygnięcie organów administracji wydane zostało w ramach postępowania dotyczącego wydawania zaświadczeń. Stosownie do postanowień art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się wydania zaświadczenia z uwagi na treść przepisu prawa, a w szczególności z uwagi na postanowienia art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym jeżeli budowa, bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei po myśli art. 219 tego Kodeksu odmowa wydania postanowienia o żądanej treści następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W rozpoznawanej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został przyjęty, a tym samym skarżący uprawniony jest do ubiegania się o wydanie stosownego zaświadczenia. Przeprowadzona przez organy administracji analiza postanowień tego planu wykazała, że "łącznik" wchodzi w linie rozgraniczające, a tym samym narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podnoszona przez organy administracji obu instancji okoliczność wynika z postanowień dołączonego do akt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zamieszczonych w nim stosownych map. Ustalenia organów w tym zakresie nie mogą budzić najmniejszej wątpliwości, a tym samym wszelkie zarzuty stawiane postanowieniom obu organom w tym zakresie uznać należy za bezzasadne. Podnoszone w zażaleniu i w skardze do tutejszego Sądu argumenty odnoszące się do tego, że stopień naruszenia postanowień planu w przypadku spornego "łącznika" jest mniejszy niż w przypadku innego obiektu budowlanego już wcześniej zlokalizowanego na tej nieruchomości, nie mógł być uwzględniony. Podkreślić trzeba, że organy administracji podjęły działania zmierzające do oceny zgodności z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego określonych obiektów postawionych bez pozwolenia lub zezwolenia, czyli w sposób samowolny. Tak wyznaczone ramy postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia nie dają podstaw do oceny innych obiektów nie będących objętymi w tym postępowaniu. Organy administracji publicznej w omawianym zakresie wydają stosowne zaświadczenie w przypadku zgodności wykonanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu, a odmawiają w przypadku stwierdzenia takiej niezgodności. W tym zakresie działania organów administracji opierają się wyłącznie o ściśle określone regulacje i organy te nie mogą wydać zaświadczenia w sytuacji, gdy z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika coś innego. W przypadku wystawienia takiego zaświadczenia organ administracji dopuściłby się naruszenia nie tylko art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale także art. 7 Konstytucji RP. Podnoszone przez skarżącego argumenty nie mogą być uwzględnione, ponieważ to, że inny budynek w jeszcze większym stopniu narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie daje podstaw dla uznania, że dopuszcza się inne naruszenia, które będą mieściły się w granicach wyznaczonych przez to najdalej idące naruszenie. Zauważyć należy, że w ramach tego postępowania organ administracji w żadnym stopniu nie wypowiada się co do zgodności lokalizacji budynku najdalej wysuniętego w linie rozgraniczające z postanowieniami miejscowego planu, a zatem nie może on stanowić kryterium oceny zgodności wymienionych we wniosku inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji zarzut ten uznać należy za bezzasadny. W skardze do tutejszego Sądu skarżący zarzucił organom administracji naruszenie postanowień art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają opowiedzieć się za stanowiskiem, że zarzut ten nie jest trafny i nie ma umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia postanowień art. 7 w związku z art. 77 § 1 przywoływanego Kodeksu także nie może być uwzględniony. Na wstępie przyjdzie podkreślić, że przepisy te odnoszą się do zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, a w rozpoznawanej sprawie oznacza to, badanie zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego tak skonstruowany zarzut nie jest związany w żadnym stopniu z powodem odmowy wydania zaświadczenia, albowiem odmowa ta związana jest z przekroczeniem linii rozgraniczających, natomiast w skardze akcentuje się, kwestie dotyczące miejsc parkingowych oraz wymogów w zakresie terenów zielonych. W analogiczny sposób widzieć należy zarzut dotyczący naruszenia postanowień art. 8, art. 80 w związku z art. 75 przywołanego powyżej Kodeksu. Stawiany zarzut niezebrania przez organ wystarczającego materiału dowodowego w sprawie jest o tyle zaskakujący, że w sprawie tej materiał ten związany jest z analizą realizowanej samowolnie inwestycji z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że formułowany zarzut nie jest w żaden sposób związany z przedmiotem prowadzonego postępowania. Co do zarzutu związanego z naruszeniem art. 8 § 1 i 2 wskazanego powyżej aktu była już mowa we wcześniejszych rozważaniach, zatem zbędne jest ich powielanie. Ostatni zarzut postawiony w rozpoznawanej skardze nie jest związany z treścią rozstrzygnięcia poddanego kontroli tutejszego Sądu. W zasadzie istota tego postępowania związana jest z wykazaniem przez skarżącego obowiązku przedłożenia zaświadczenia organu administracji publicznej w związku z prowadzonym postępowaniem w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta nie była i nie jest kwestionowana przez organy administracji jak również nie jest negatywnie oceniana przez skład orzekający. Tym samym zarzut ten nie jest trafny, albowiem na każdym etapie rozpoznawanej sprawy przepisy te były interpretowane zgodnie z oczekiwaniami skarżącego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.