II SA/Gl 147/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 188 zł (sto osiemdziesiąt osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 17 grudnia 2014r. Burmistrz S. decyzją nr [...] zatwierdził na podstawie wniosku właściciela K. D., podział nieruchomości nr [...] o powierzchni [...] ha arkusz mapy [...], obręb S., dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] przez Sąd Rejonowy w G. - VIII Wydział Ksiąg Wieczystych. W dacie tej obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w S. Nr XIV/156/2008 z dnia 29 maja 2008r. (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr 131, poz. 2568 z dnia 16.07.2008r.), na mocy której została ustalona 20% stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku dokonanego podziału nieruchomości. W związku z powyższym organ administracji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku dokonanego podziału nieruchomości nr [...] o powierzchni [...] ha arkusz mapy [...], obręb S., o czym właściciel został zawiadomiony pismem znak: [...] dnia [...]. W sprawie został przygotowany operat szacunkowy. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz S. ustalił K. D. opłatę adiacencką. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z powyższym Burmistrz S. zawiadomił stronę o przystąpieniu do ponownego ustalenia opłaty adiacenckiej, będącej następstwem podziału działki nr [...] o pow. [...] ha k.m. 2 położonej w S. W sprawie został ponownie przygotowany operat szacunkowy na dzień [...] r. Rzeczoznawca majątkowy Pani T.Z. okresem badania rynku objęła przedział czasowy od 2015r. do 2017r., bowiem stwierdziła, iż w wybranym okresie analizy miała miejsce dostateczna ilość transakcji nieruchomości porównywalnych z nieruchomością wycenianą. Z treści operatu szacunkowego wynika, że w celu określenia wartości nieruchomości nr [...] przed i po podziale, analizą objęto powiat gliwicki i obrzeża miasta G.. Zarówno przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej przed, jak i po podziale wykorzystano informacje o cechach wartościujących - uzyskanych na podstawie badań i obserwacji rynku i analiz i ocen potencjalnych nabywców nieruchomości gruntowych, przedstawionych w analizie i charakterystyce rynku lokalnego. Przedmiotowe cechy to: położenie ogólne, położenie szczegółowe, sąsiedztwo, uzbrojenie, dostępność komunikacyjna, kształt działki i możliwość zabudowy. W konsekwencji decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz S. ustalił K. D. zam. G. ul. [...], opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, który nastąpił w wyniku dokonanego podziału nieruchomości o nr geodezyjnym [...] o powierzchni [...] ha arkusz mapy [...] obręb S., w wysokości 20% różnicy wartości nieruchomości po podziale i wartości nieruchomości przed podziałem w kwocie 4682,40 zł. Od decyzji tej odwołał się K. D.. Zakwestionował przyjętą metodę szacowania nieruchomości. Zarzucił także organowi I instancji uniemożliwienie zgłoszenia zastrzeżeń do operatu szacunkowego wydając decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckej przed doręczeniem odpisu operatu szacunkowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Uznało, iż ustalenia Burmistrza S. są prawidłowe. Uznało, iż prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu nie budzi wątpliwości. Odnosząc się do zarzutu uniemożliwienia stronie odniesienia do sporządzonego operatu szacunkowego wskazało, że K. D. pismem z dnia 11 października 2017 r. (skutecznie doręczonym w dniu 31 października 2017 r.) został poinformowany o wszczętym postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adaicenckiej w związku z podziałem nieruchomości nr [...] w S.. W piśmie organ I instancji wskazał termin 7 dni od daty otrzymania tego zawiadomienia w którym strona może zapoznać się z całością materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, w tym z ustaleniami zawartymi w operacie szacunkowym. Decyzja administracyjna została wydana w dniu [...] r., a więc po upływie wskazanego w treści zawiadomienia 7 dniowego terminu. Strona miała możliwość zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego jak również możliwość sporządzenia w tym czasie odpisów czy kopii z akt sprawy. Artykuł 10 § 1 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Fakt, że K. D. w wyznaczonym 7 dniowym terminie wystąpił jedynie o wydanie odpisu z operatu szacunkowego stanowiącego dowód w niniejszej sprawie i otrzymał go już po wydaniu zaskarżonej decyzji nie narusza wskazanego powyżej obowiązku zawartego w art. 10 § 1 k.p.a., bowiem w zawiadomieniu z 11 października 2017 organ I instancji wskazał termin, w czasie którego strona mogła osobiście zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym i poczynić stosowne kopie czy odpisy a następnie zgłosić zastrzeżenia. Kwestię udostępnienia akt reguluje art. 73 k.p.a., zgodnie z § 1 tego przepisu strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Natomiast na podstawie § 1a tego artykułu czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Skargę na tę decyzję do tutejszego sądu złożył K. D.. Domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił organowi administracji naruszenie: - art. 10 § 1 w związku z art. 81 k.p.a. poprzez brak wyznaczenia skarżącemu w toku postępowania odwoławczego terminu do zapoznania i wypowiedzenia w sprawie materiału dowodowego, które to uchybienie miało istotny wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w warunkach, w których w toku postępowania pierwszoinstancyjnego nie zapewniono skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, - art.107 § 1 pkt 8 k.p.a. poprzez brak wskazania imienia i nazwiska jednego z członków organu odwoławczego, - art. 107 § 1 pkt 3 ustawy k.p.a. poprzez brak pełnego i prawidłowego oznaczenia strony Rozwijając zarzuty skargi podniósł wadliwość formalną skarżonej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. W przypadku organu kolegialnego, jakim jest samorządowe kolegium odwoławcze decyzja winna zawierać podpisy z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego wszystkich członków tego organu. Analiza skarżonej decyzji wskazuje, że zawiera ona jedynie podpisy z podaniem imienia i nazwiska dwóch członków kolegium, natomiast w odniesieniu do trzeciego członka kolegium w decyzji znajduje się jedynie jego podpis, bez podania imienia i nazwiska. Podkreślił również, że podczas wydawania skarżonej decyzji organ odwoławczy działał z naruszeniem art. 10 § 1 w związku z art. 81 kpa. Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast zgodnie z art. 81 kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach przed wydaniem skarżonej decyzji nie umożliwiło mi wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów nie wyznaczając terminu do zapoznania z materiałem dowodowym oraz do wypowiedzenia się w sprawie tego materiału. Nie ma przy tym najmniejszej wątpliwości, iż nie zaszły przesłanki określone w art. 10 § 2 k.p.a. Wskazał, że gdyby zapewniono mu czynny udział w postępowaniu: złożyłby wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez zlecenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dokonania oceny przedmiotowego operatu szacunkowego w oparciu o art. 157 ust. 1 k.p.a., wystąpiłby osobiście do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ze zleceniem dokonania oceny przedmiotowego operatu szacunkowego w oparciu o art. 157 ust. 1 k.p.a. Podniósł wreszcie, że organ I instancji wyznaczył mu wyłącznie termin do zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Owszem, w piśmie tym poinformował go również, że stronie postępowania przysługuje prawo do wypowiedzenia się w sprawie materiału dowodowego, ale poinformowanie o istnieniu takiego uprawnienia nie jest równoznaczne z wyznaczeniem terminu do dokonania tego wypowiedzenia. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji jest art. 98a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121). Zgodnie z tym przepisem "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Jak wynika z akt administracyjnych ustalenie należnej opłaty nastąpiło w terminie. Został sporządzony również operat szacunkowy, który został szczegółowo oceniony (pod względem formalnym oraz logiki wywodu) w postępowaniu zarówno przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów należy uznać za prawidłowe. Odnosząc się do zarzutów skargi skład orzekający uznaje je częściowo za niezasadne. Pierwsza dotyczy braku przy jednym podpisie członków składu orzekającego SKO z podaniem imienia i nazwiska. Sąd zwraca uwagę, iż informacje te zostały zawarte we wstępnej części decyzji. Znajdują się tam imiona i nazwiska wszystkich członków składu orzekającego. Nawet jeśliby uznać, że uchybieniem jest brak imienia i nazwiska nad podpisem, to uchybienie to trudno uznać za mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy jednak zgodzić się ze skarżącym, iż nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu. Organ pismem z dnia [...] r. zawiadomił go o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w tym z przygotowanym operatem szacunkowym. Przesyłka zawierająca to pismo została podjęta dopiero [...] r. Dnia [...] K. D. zwrócił się do organu o sporządzenie kopii operatu. A już po trzech dniach ([...] r.) zostało wydane rozstrzygnięcie w sprawie. Sąd zwraca uwagę organom administracji, iż umożliwienie zapoznania się przez stronę z aktami sprawy i wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego nie może mieć li tylko charakteru formalnego. Strona musi mieć możliwość dokonania analizy akt administracyjnych. Wyznaczony w sprawie termin do zapoznania się z obszernym dowodem, jakim jest operat szacunkowy był zdecydowanie zbyt krótki. Dlatego zasadny jest zarzut uniemożliwienia wypowiedzenia się skarżącemu w sprawie. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b i c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I umożliwi skarżącemu zapoznanie się z operatem szacunkowym sporządzonym w sprawie oraz umożliwi skarżącemu (poprzez wyznaczenie odpowiednio długiego terminu) wypowiedzenie się w sprawie.