II SA/Gl 1472/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta J. (dalej jako PINB) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr "1" położonej przy ul. [...] w J. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z wnioskiem J. S. z dnia [...] r. i postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako [...]WINB) w K. z dnia [...]r., którym uchylone zostało postanowienie PINB w J. z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania. Przed wydaniem tego ostatniego postanowienia, bo dnia [...]r. przeprowadzone zostały na nieruchomości czynności kontrolne w czasie których w budynku należącym do J. i A. małżonków P. nie stwierdzono "oznak podjęcia działalności polegającej na usługach typu zakładu pogrzebowego", co sugerowała sąsiadka J. S. W toku postępowania pismem z dnia [...]r. Prezydent Miasta J. poinformował małżonków P. na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, że nie wnosi sprzeciwu do zamiaru zmiany sposobu użytkowania objętego nim budynku przy ul. [...] w J. na lokal handlowo-usługowy, zgodnie z przedłożoną przez nich dokumentacją. Dnia [...]r. pracownicy PINB dokonali oględzin przedmiotowej nieruchomości w czasie których m. in. stwierdzono, że znajduje się na niej budynek mieszkalny przy którym zlokalizowana jest część handlowo-usługowa. Część ta składa się z trzech pomieszczeń oraz sanitariatów. Według złożonego w czasie tych oględzin przez J. P. oświadczenia w części handlowo-usługowej do [...] r. była prowadzona działalność handlowa – hurtownia piwa i napojów. W czasie oględzin na podłogach znajdowały się płytki ceramiczne, ściany i sufity malowane z elementami ozdobnymi w postaci imitacji kamienia. W jednym z pomieszczeń na podłodze znajdowały się panele podłogowe, w sanitariatach na podłodze oraz ścianach znajdowały się płytki ceramiczne. Obiekt nadal pozostawał nieużytkowany w części usługowej (tzn. stan ten nie uległ zmianie w porównaniu do przeprowadzonych przez pracowników PINB czynności kontrolnych – dnia [...]r.). Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności biorąc pod uwagę dowód z oględzin przeprowadzonych dnia [...]r. organ stwierdził, że nie zaistniały przesłanki z art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określające zamianę sposobu użytkowania. Fakt, że pomieszczenia przeznaczone na działalność handlowo-usługową były puste, brak jakiegokolwiek wyposażenia świadczy o tym, iż nie podjęto żadnej działalności, tym bardziej nie podjęto działalności, która miałaby wpływ na dane techniczno-użytkowe obiektu budowlanego lub na jego otoczenie. Zastany przez pracowników PINB podczas oględzin stan obiektu świadczy o tym, że nie wykonano robót charakterystycznych dla zakładu pogrzebowego. Wykończenie pomieszczeń części handlowo-usługowej budynku świadczy o tym, iż dokonano jedynie bieżącej konserwacji. Wymiana stolarki okiennej i drzwiowej, malowanie ścian i sufitów, wymiana płytek ceramicznych nie przesądza o zmianie sposobu użytkowania obiektu. Takie elementy wykończenia wnętrz są standardem w obiektach handlowo-usługowych czy mieszkalnych i nie mogą być podstawą do wskazania, że obiekt będzie użytkowany jako zakład pogrzebowy. Powołując się na dowód z oględzin przeprowadzonych dnia [...]r. PINB stwierdził też, że do zmiany sposobu użytkowania nie doszło przed datą skuteczności jego zgłoszenia. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik J. S. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 10 kpa oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Decyzję uznał za niesłuszną i przedwczesną. Uzasadniając te zarzuty stwierdził, że strona skarżąca nie została dopuszczona do udziału w oględzinach i dlatego nie może wypowiedzieć się autorytatywnie co do poczynionych w czasie oględzin ustaleń. W takiej sytuacji organ powinien uwzględnić wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, czego nie uczynił. Zdaniem pełnomocnika J. S. w sprawie przede wszystkim nie zbadano, czy podjęte przez małżonków P. "działania miały wpływ na dane techniczno-użytkowe obiektu budowlanego lub jego otoczenie". Nieporozumieniem jest przyjęcie przez organ, że dokonano jedynie bieżącej konserwacji, jeżeli istnieje podejrzenie, iż w budynku dokonano zmian konstrukcyjnych ściany zewnętrznej, zmiany posadowienia okien, wyburzenia ścian wewnętrznych i wymiany pokrycia dachowego. W piśmie procesowym z dnia [...]r. J. S. dodatkowo podniosła, iż w sprawie jest bezpośrednio zainteresowanych kilkudziesięciu mieszkańców sąsiednich nieruchomości, którzy sprzeciwiają się zmianie sposobu użytkowania budynku na parceli nr "1". Jej i sąsiadów zdaniem w sprawie zachodzi ewidentne podejrzenie dokonania samowoli budowlanej, prowadzenia od [...]r. bez zgłoszenia prac budowlanych, prowadzenia prac bez wpisów w książce obiektu, dokonania zmian konstrukcyjnych ściany zewnętrznej budynku, zmiany posadowienia okien, wymiany okien na nowe, wymiany drzwi wejściowych, wyburzenie ścian zewnętrznych i wymiany pokrycia dachowego. Ponadto organ I instancji nie wyjaśnił dawnej samowoli budowlanej na parceli nr "1", która miała miejsce w latach poprzednich, a także sytuacji, która doprowadziła do częściowego zawalenia się dachu przybudówki. Po rozpoznaniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił ww. decyzję PINB z dnia [...]r. w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zapewnienie udziału stronom w każdej fazie postępowania administracyjnego, w tym w przeprowadzeniu dowodu z oględzin, jest obowiązkiem organu i nie podlega żadnym ograniczeniom. Nie jest zatem możliwe odebranie stronom praw wynikających z art. 79 § 1 kpa albowiem materiał dowodowy zebrany w trakcie wadliwie przeprowadzonego dowodu nie posiada mocy dowodowej. Do zwalczania patologii polegającej na utrudnianiu, czy też jak to miało miejsce zdaniem [...]WINB w niniejszej sprawie, na udaremnianiu czynności organu nadzoru budowlanego przez właściciela obiektu budowlanego poddanego oględzinom, służą przepisy karne Prawa budowlanego, jak i sankcja w postaci kary grzywny z art. 88 kpa. Ponieważ postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych na działce nr "1" przy ul. [...] w J. zostało wszczęte z urzędu, to przedmiot tego postępowania wyznacza całość przepisów wyznaczających właściwość organu nadzoru budowlanego oraz okoliczności faktyczne ustalone w sposób wyczerpujący. Jest przy tym oczywiste, że o samowolnej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego można mówić tylko wtedy, gdy obiekt ten powstał legalnie. Obiekt ten powinien być zatem dokładnie opisany i sprawdzony pod kątem legalności jego powstania. Z akt sprawy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta J. nie wynika natomiast nawet jakiego konkretnego obiektu budowlanego dotyczy zakończone umorzeniem postępowanie. Z uwagi na brak ustaleń co do stanu pierwotnego obiektu nie jest też możliwe ustalenie zakresu ostatnio wykonanych robót i ich prawidłowa kwalifikacja. Wysoce uprawnione jest jednak przypuszczenie, że roboty wykonane w ramach adaptacji obiektu do nowej jego funkcji znacznie wykraczają poza zakres mieszczący się w pojęciu bieżącej konserwacji obiektu. Jest zatem zdaniem [...]WINB oczywiste, że decyzja organu pierwszej instancji jako co najmniej przedwczesna, nie może pozostać w obiegu prawnym. W rozpatrywanym przypadku usunięcie wadliwości działania PINB przez organ odwoławczy nie jest możliwe, gdyż wiązałoby się to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma bowiem istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę zdaniem organu odwoławczego przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Przepisy kpa co prawda nie dają stronom prawa żądania przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, jednakże z uwagi na wielość stron oraz brak jasności co do genezy objętego postępowaniem obiektu, zdaniem organu odwoławczego jej wyznaczenie znacznie uprościłoby i przyspieszyło postępowanie. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję [...]WINB w K. wniósł sąsiad S. C., zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów kpa, w szczególności art. 8 kpa poprzez działanie organów w sposób powodujący "całkowity brak zaufania obywateli do organów państwa". Wniósł o zakazanie prowadzenia małżonkom P. w ich budynku zakładu pogrzebowego lub orzeczenie nakazu rozbiórki przybudówki do budynku położonego w J. przy ul. [...]. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że projektowany na sąsiedniej nieruchomości zakład pogrzebowy będzie uciążliwy dla sąsiadów. Nadto nieruchomości sąsiednie stracą na wartości. Stwierdził też skarżący, że zakład ma powstać w budynku w którym właściciele dopuścili się samowoli budowlanej dokonując zmian, które wpłynęły na jego konstrukcję. W odpowiedzi na skargę [...]WINB w K. wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że w swojej decyzji nie przesądził o merytorycznej treści mogącego zapaść w sprawie rozstrzygnięcia. Podniósł nadto, że sformułowane w skardze żądania nie mogłyby być uwzględnione przez organ odwoławczy bez naruszenia wynikającej z art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna gdyż brak jest zdaniem Sądu jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wydając zaskarżoną decyzję [...]WINB w K. w pełni zasadnie stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do poczynienia wiążących ustaleń czy doszło w objętym postępowaniem obiekcie budowlanym do zmiany sposobu jego użytkowania. Do poczynienia takich ustaleń jest przy tym konieczne uzupełnienie postępowania poprzez wyjaśnienie sprawy w znacznym zakresie, mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 138 § 2 kpa. Wskazał też organ odwoławczy okoliczności, które powinny być uwzględnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ze stanowiskiem tym należy się w pełni zgodzić, gdy zważy się, że organ pierwszej instancji w ogóle nie ustalił jakie konkretnie prace zostały wykonane w budynku handlowo-usługowym małżonków P., których celem było przystosowanie tego budynku do prowadzenia działalności handlowo-usługowej związanej z usługami pogrzebowymi. Nie ustalono też kiedy prace te zostały wykonane. Z protokołu oględzin z dnia [...]r. można jedynie wywnioskować jak budynek ten wyglądał w tej dacie. Protokół ten jak i cały pozostały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje natomiast odpowiedzi na pytanie jak budynek ten wyglądał wcześniej, czy został wzniesiony legalnie i na czym polegały wykonane w nim roboty przystosowawcze do nowej funkcji. W konsekwencji organ pierwszej instancji nie wyjaśnił praktycznie w ogóle sprawy pod kątem czy roboty te mogły być wykonane bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia. Uchybień w tym względzie PINB dopuścił się przy tym w sytuacji, gdy na wyjaśnienie sprawy w tym aspekcie zwrócił uwagę organ odwoławczy już w postanowieniu z dnia [...]r., którym uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego. Wnioski dowodowe w tym względzie zgłosił też pełnomocnik J. S. w piśmie procesowym z dnia [...]r. Na niektóre istotne aspekty wyjaśnienia sprawy w tym zakresie zwróciła też uwagę J. S. w piśmie procesowym z dnia [...]r., stanowiącym uzupełnienie jej odwołania. Ponieważ postępowanie w sprawie zostało wszczęte i było prowadzone z urzędu to należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że jego przedmiot wyznacza całość przepisów wyznaczających właściwość organów nadzoru budowlanego w sprawach związanych ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wymaganiom tym organ pierwszej instancji nie uczynił zadość, ograniczając się jedynie do ustaleń, czy w objętym postępowaniem obiekcie doszło już do podjęcia nowej działalności, a pomijając kwestię jakie prace przygotowawcze i adaptacyjne w obiekcie wykonano i czy zostały one zrealizowane legalnie. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił nawet jakie roboty budowlane objęte zostały zgłoszeniem, które zostało przyjęte bez zastrzeżeń pismem Prezydenta Miasta J. z dnia [...]r. (brak jest także w aktach odpisu tego zgłoszenia i dołączonej do niego dokumentacji). W konsekwencji nie zostało wyjaśnione czy w sprawie nie zachodzi sytuacja o jakiej mowa w art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego i czy w związku z tym nie należało np. przeprowadzić postępowania legalizacyjnego wykonanych robót budowlanych w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Z powyższych względów uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, znajdowało również zdaniem Sądu, pełne uzasadnienie w treści art. 138 § 2 kpa. Wobec niewystarczającego wyjaśnienia sprawy do końcowego jej załatwienia organ odwoławczy bez naruszenia treści art. 15 kpa nie był też uprawniony do wydania orzeczenia o treści odpowiadającej sformułowanym w skardze żądaniom. Gdyby zaś przyjąć, że żądania te zostały skierowane do Sądu, to w oczywisty sposób wykraczają one poza ramy wynikające z treści art. 145 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy. sw