II SA/Gl 1472/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 sierpnia 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1647/2024/14786/ w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta miasta B. z dnia 26 lipca 2024 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne. Zaskarżoną decyzją z 29 sierpnia 2024 r., nr SKO.PSŚ/41.5/1647/2024/14786 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta B. (dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 26 lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Organ I instancji decyzją z 26 lipca 2024 r. zmienił decyzję własną z 2 października 2023 r., nr [...] przyznającą K. S. (dalej "Skarżąca") prawo do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. Decyzja została zmieniona w części dotyczącej: - okresu przyznania zasiłku rodzinnego na dziecko R. W., tj. z okresu od 1 listopada 2023 r. do 31 października 2024 r. na okres od 1 listopada 2023 r. do 30 listopada 2023 r. (punkt I.1 sentencji); - okresu przyznania dodatku z tytułu kształcenia i rehabilitacji na dziecko R. W., tj. z okresu od 1 listopada 2023 r. do 31 października 2024 r. na okres od 1 listopada 2023 r. do 30 listopada 2023 r. (punkt I.2 sentencji); - przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2024/2025 na dziecko R. W., tj. uchylono prawo do tego dodatku (punkt II sentencji); - łącznej kwoty przysługujących miesięcznie świadczeń (punkt III sentencji). W pozostałym zakresie decyzja z 2 października 2023 r. pozostała bez zmian. Decyzji zmieniającej z 26 lipca 2024 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na wyjątkowo ważny interes społeczny. Podstawę prawną decyzji Organu I instancji stanowiły przepisy art. 20 ust. 3 w związku z art. 5, art. 24 ust. 7, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 323 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 i art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a."). Uzasadniając decyzję Organ I instancji wskazał, że Skarżąca dostarczyła zaświadczenie Sądu Rejonowego w B. z [...] r. o sygn. akt [...] zgodnie z którym została ustanowiona opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionego syna R. W.. W myśl art. 5 ust. 11 u.ś.r. w przypadku, gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Biorąc pod uwagę ww. regulację ustalono, że w skład rodziny wchodzi dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności. W roku 2022 syn Skarżącej nie osiągnął dochodu niepodlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Od maja 2022 r. jest on uprawniony do renty socjalnej z ZUS. W 2022 r. dochód syna wyniósł 10.534,94 zł pomniejszony o składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości 1.068,61 zł (należy podatek i składka ubezpieczenia społecznego wyniosły 0 zł), co miesięcznie daje kwotę 1.183,29 zł. W konsekwencji miesięczny dochód rodziny (1 osoba), w przeliczeniu na jednego członka w rodzinie, w okresie od 1 grudnia 2023 r. do 31 października 2024 r. wynosi 1.183,29 zł na osobę i przekracza kryterium dochodowe wynoszące 764,00 zł. Po obliczeniu łącznej kwoty zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami - zgodnie z art. 5 ust. 3b u.ś.r. - ustalono, że w okresie od 1 grudnia 2023 r. do 31 maja 2024 r. łączna ich kwota wynosi 253,33 zł, a w okresie od 1 czerwca 2024 r. do 31 października 2024 r. - 143,33 zł. Dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe całej rodziny o kwotę 419,29 zł, a tym samym o kwotę wyższą niż wysokość przysługujących świadczeń. Zatem Skarżąca nie spełnia kryterium dochodowego do pobierania świadczeń rodzinnych. W odwołaniu od decyzji Skarżąca wskazała, że w związku z ustanowieniem ją opiekunem prawnym dla syna w żaden sposób nie zmieniła się sytuacja faktyczna jej rodziny. Nadal sprawuje opiekę nad synem, tak jak do tej pory. Zdaniem Skarżącej organy dokonały błędnej wykładni przepisu art. 5 ust 1 u.ś.r. Opiekun prawny (rodzic) i pupil (jego dziecko) nadal tworzą rodzinę w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r., zaś skupienie przez rodzica w jednym ręku zarówno faktycznej pieczy nad dzieckiem, jak i funkcji opiekuna prawnego, nie może uzasadniać wyłączenia dziecka z grona członków rodziny tylko dlatego, że pozostaje ono pod opieką prawną swego rodzica. W konsekwencji brak jest powodów do ustalania prawa do zasiłku rodzinnego na takie dziecko z uwzględnieniem wyłącznie dochodu tego dziecka, a więc z pominięciem generalnej zasady, iż prawo to ustala się z uwagi na sumę dochodów wszystkich członków rodziny. Organ odwoławczy zaskarżoną obecnie decyzją orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zacytowało treść przepisów prawa, tj. art. 5 ust. 1 - ust. 4c, ust. 11 oraz art. 6 u.ś.r. Stwierdziło, że decyzja Organu I instancji jest zgodna z prawem bowiem w odniesieniu do dziecka pozostającego pod opieką nie zachodzi utrata dochodu. Ustalenia w zakresie dochodu dziecka są zgodne z prawem. Strona nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania świadczenia od grudnia 2023 r. do końca okresu zasiłkowego z uwagi na przekroczenie dochodu, przy ustaleniu kryterium z art. 5 ust. 3b u.ś.r. W skardze Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z wydanym w jej sprawie rozstrzygnięciem Kolegium. Wniosła o przyznanie jej prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego dla syna R. W.. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - decyzji Organu I instancji wykazała, że akty te dotknięte są uchybieniami w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. W rozpoznawanej sprawie kluczową kwestią dla oceny zgodności z prawem wydanych decyzji jest ustalenie, czy organy prawidłowo uznały, że wskutek ustanowienia Skarżącej opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionego syna doszło do zmiany sytuacji rodzinnej i dochodowej rodziny w sposób mający wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. Organy stwierdziły bowiem, że syn Skarżącej przestał zaliczać się do członków jej rodziny i w konsekwencji jako dochód należało przyjąć jedynie osiągany przez niego dochód jako osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe. W konsekwencji organy stwierdziły, że Skarżąca jako opiekun prawny syna nie spełniała kryterium dochodowego do przyznania świadczeń od grudnia 2023 r. do końca okresu zasiłkowego. W myśl art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. Przywołana powyżej regulacja zawiera zamknięty katalog przesłanek warunkujących zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych, przy czym wystąpienie chociażby jednej z nich daje podstawę do zastosowania trybu przewidzianego w art. 32 ust. 1 u.ś.r. Warunkiem uruchomienia trybu określonego w art. 32 ust. 1 u.ś.r. jest zaistnienie zmiany, która musi być na tyle istotna, iż ma ona wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych. W konsekwencji obowiązkiem organu jest wykazanie, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego w stosunku do stanu pierwotnego, pozwalającego przyznać stronie prawo do świadczenia, a także, iż zmiana ta obejmuje okoliczności istotne z punktu widzenia nabycia tego prawa. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w B. Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z [...] r., sygn. akt [...] została ustanowiona opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionego syna. Okoliczność ta miała miejsce po przyznaniu Skarżącej świadczeń rodzinnych na podstawie decyzji Prezydenta z 2 października 2023 r. Wskazana okoliczność została uznana przez organy za zmianę stanu faktycznego mającą wpływ na prawo do tych świadczeń w świetle przepisów art. 3 pkt 16, art. 4 ust. 2 pkt 1 i art. 5 pkt 11 u.ś.r. Wskazać zatem należy, że stosownie do art. 5 pkt 11 u.ś.r. w przypadku gdy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego, ustalając dochód uwzględnia się tylko dochód dziecka. Przepis art. 5 ust. 11 u.ś.r. pozostaje w relacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. zgodnie z którym prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z regulacji tej wynika, że Skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje zarówno z tego tytułu, że jest rodzicem, jak i dlatego, że jest opiekunem prawnym całkowicie ubezwłasnowolnionego dziecka. Warunkiem jest tu między innymi nieprzekroczenie przez rodzinę dochodu w przeliczeniu na osobę albo dochodu osoby uczącej się kwoty kryterium dochodowego. Z kolei art. 3 pkt 16 u.ś.r., definiując pojęcie rodziny na potrzeby świadczeń rodzinnych wskazuje, iż są to odpowiednio następujący członkowie rodziny: małżonkowie, rodzice dzieci, opiekunowie faktyczni dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25. rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2020 r. poz. 1297 oraz z 2023 r. poz. 1429); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Powyższa regulacja wyraźnie stanowi, iż rodzinę tworzą m.in. rodzice oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a w razie spełnienia przez dzieci określonych warunków związanych z ich niepełnosprawnością, także dzieci po ukończeniu 25. roku życia. Do członków rodziny nie zalicza się natomiast dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego. Jak wskazuje się w orzecznictwie racjonalne, zgodne z zasadami logiki, odczytanie regulacji art. 3 pkt 16 u.ś.r. winno ograniczać krąg opiekunów prawnych, o których mowa w tym przepisie do osób innych, niż rodzice, na utrzymaniu których pozostaje dziecko. Chodzi tu o dziecko, nieletniego, którego opiekunem prawnym jest osoba inna niż rodzic. Natomiast ustanowienie opiekunem prawnym jednego z rodziców nie rozrywa więzi pokrewieństwa i nie zwalnia tegoż rodzica będącego jednocześnie opiekunem prawnym z obowiązków rodzicielskich, w tym z obowiązków utrzymania dziecka. Przeciwnie, dochodzi do połączenia w osobach rodziców dwóch funkcji - rodzica i opiekuna prawnego. Zatem rodzic zachowuje również przynależne rodzicowi uprawnienia w zakresie korzystania z pomocy publicznej związanej z ponoszeniem kosztów utrzymywania dziecka, w tym zachowuje co do zasady prawo do zasiłku rodzinnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 23 maja 2017 r., II SA/Łd 289/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 listopada 2019 r., I SA/Wa 1043/19 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Wobec tego w razie gdy opieka prawna nie łączy się ze stosunkiem rodzinnoprawnym, wobec braku ścisłych więzi rodzinnych pomiędzy opiekunem prawnym i jego pupilem, uzasadnione jest na gruncie przepisów u.ś.r. wyłączenie dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego z kręgu osób jego dotychczasowej rodziny, i – co oczywiste – niezaliczanie go do rodziny opiekuna prawnego. Takiej sytuacji dotyczy art. 3 pkt 16 u.ś.r. gdy wskazuje, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego. W tej sytuacji prawo do zasiłku rodzinnego na takie dziecko winno być ustalone wyłącznie z uwzględnieniem dochodu tego dziecka (art. 5 ust. 11 u.ś.r.). Jednakże, gdy pomiędzy opiekunem prawnym i jego pupilem zachodzi relacja rodzica z dzieckiem wówczas regulacja art. 5 ust. 11 u.ś.r. nie znajduje zastosowania. Ustanowienie opieki nie niweczy więzów rodzinnych opiekuna i pupila. Opiekun prawny (rodzic) i pupil (jego dziecko) nadal tworzą rodzinę w rozumieniu art. 3 pkt 16 u.ś.r., zaś skupinie przez rodzica w jednym ręku zarówno faktycznej pieczy nad dzieckiem, jak i funkcji opiekuna prawnego, nie może uzasadniać wyłączenia dziecka z grona członków rodziny tylko dlatego, że pozostaje ono pod opieką prawną swego rodzica. W konsekwencji brak jest także powodów do ustalania prawa do zasiłku rodzinnego na takie dziecko z uwzględnieniem wyłącznie dochodu tego dziecka (art. 5 ust. 11 u.ś.r.), a więc z pominięciem generalnej zasady, iż prawo to ustala się z uwagi na sumę dochodów wszystkich członków rodziny stosownie do art. 3 pkt 2 u.ś.r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2021 r., I OSK 4248/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 4 października 2024 r., II SA/Gl 426/24 – opubl. w CBOSA). Wobec powyższego należy stwierdzić, że okoliczność ustanowienia Skarżącej opiekunem całkowicie ubezwłasnowolnionego syna nie stanowi zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w rozumieniu art. 32 ust. 1 u.ś.r. W tej sytuacji wydanie zapadłych w sprawie rozstrzygnięć nastąpiło z naruszeniem art. 32 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 16, art. 4 ust. 1 i 2, a także art. 5 ust. 11 u.ś.r. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji. Sąd na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała obiektywna przyczyna bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania. Kontrola legalności przeprowadzona w niniejszej sprawie potwierdziła, że brak jest podstaw prawnych do zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta z 2 października 2023 r. przyznającej Skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. O kosztach postępowania nie orzeczono albowiem Skarżąca nie była reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika i nie poniosła żadnych opłat z uwagi na objęcie ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.