II SA/Gl 1473/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. I. K. właściciel zabudowanej nieruchomości przy ul. [...] w K. wystąpił do Wójta Gminy P. o wykonanie stosownych robót odprowadzających wody opadowe z terenu ulicy S. stanowiącej drogę gminną. Wskazał, że wody te w wyniku wadliwego zrealizowania odwodnienia tej ulicy systematycznie zalewają jego posesję. W związku z niezałatwieniem sprawy w terminach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego wnioskodawca wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które postanowieniem z dnia [...] r. wyznaczyło organowi miesięczny termin do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W następstwie tego Wójt Gminy P. postanowieniem z dnia [...]r. powołał czteroosobowy zespół biegłych mających przedstawić propozycje rozwiązań technicznych poprawiających bezpieczeństwo przeciwpowodziowe terenów przy cieku S. oraz w rejonie ul. S. w K.. Przed zespołem tym Wójt postawił także zadanie przeprowadzenia analizy warunków hydrologicznych terenów w obrębie nieruchomości wnioskodawcy oraz "analizy poprawności rozwiązań technicznych urządzeń wodnych". Następnie organ ten postanowieniem z dnia [...]r. poinformował I. K., że powołany zespół ekspertów z uwagi na znaczne obciążenie pracą wykona zlecone mu opracowanie do dnia [...]r. i w związku z tym wyznaczył termin załatwienia sprawy na dzień [...]r. Powołany zespół biegłych w [...]r. wykonał zleconą dokumentację hydrologiczną dla zlewni cieku wodnego S. i terenów położonych przy ulicy S. w K.. W opracowaniu tym nie zamieszczono jednak żadnych propozycji rozwiązania kwestii zalewania nieruchomości stanowiącej własność I. K.. Dwóch członków powołanego zespołu biegłych przeprowadziło natomiast w dniu [...]r. oględziny terenu posesji wnioskodawcy, w których wyniku stwierdzono, że posesja ta stanowi jeden z najniżej położonych punktów osiedla znajdującego się w sąsiedztwie wału przeciwpowodziowego rzeki S.. Z uwagi na takie położenie na nieruchomość tę spływają wody deszczowe z okolicznych terenów, których nie można odprowadzić w sposób grawitacyjny do rzeki S.. Dodać należy, że oględziny te zostały przeprowadzone po wniesieniu przez właściciela zalewanej nieruchomości kolejnego zażalenia do SKO na niezałatwienie sprawy w terminie. Po rozpatrzeniu zażalenia I. K. z dnia [...]. Kolegium postanowieniem z dnia [...]r. wyznaczyło kolejny miesięczny termin do załatwienia sprawy. W związku zaś z wystosowaniem przez I. K. kolejnego zażalenia na bezczynność organu (pismo z dnia [...] r.) Wójt Gminy P. wydał decyzję z dnia [...]r., Nr [...], którą odmówił przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie oraz zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek strony sprowadza się w gruncie rzeczy do żądania zastosowania rozwiązań architektoniczno-budowlanych mających chronić budowle zlokalizowane na terenach znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie wału przeciwpowodziowego rzeki S. (trenów potencjalnie zalewowych) od skutków podtopień, które na tym terenie są zjawiskiem naturalnym. W sprawie nie wystąpiły zatem – zdaniem organu - przesłanki określone w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Orzeczenie to nie utrzymało się w obrocie prawnym bowiem zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r., Nr [...]. Mocą tej decyzji umorzone zostało jednocześnie postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że powodem takiego rozstrzygnięcia sprawy było wydanie decyzji przez organ, który był stroną w sprawie, gdyż zmiana stosunków wodnych na gruncie mogła zostać spowodowana budową drogi gminnej. Tym samym Wójt Gminy P., jako reprezentujący stronę postępowania winien zostać wyłączony od rozpoznawania sprawy. Podzielając stanowisko zajęte w decyzji Kolegium Wójt Gminy P. pismem z dnia [...]r. wniósł o wyłączenie go przez SKO od rozpatrywania sprawy i wstąpił o wyznaczenie w jego miejsce organu właściwego do jej załatwienia. Postanowieniem z dnia [...] r. SKO w B. wyznaczyło jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy Wójta Gminy W. (winno być Burmistrza). Postanowieniem z dnia [...]r. Burmistrz W. zlecił wykonanie biegłemu mgr inż. A. S. (jednemu ze współautorów opracowania sporządzonego na zlecenie Wójta Gminy P.) opinii uzupełniającej, mającej na celu wyjaśnienie, czy utwardzenie drogi gminnej i wybudowanie kanalizacji sanitarnej przyczyniło się do zmiany stosunków wodnych na działce nr 1 będącej własnością I. K.. Z treści tego postanowienia wynikało także, że biegły winien ponadto odnieść się do rozwiązań proponowanych przez właściciela zalewanej posesji. Po zapoznaniu się z opinią biegłych (współautorem opinii uzupełniającej został także mgr inż. M.K.) oraz stanowiskami stron postępowania, w tym Gminy P. oraz I. K., Burmistrz W. wydał opartą na przepisie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego decyzję z dnia [...]r., nr [...]. W decyzji tej nakazał Gminie P. wykonanie zmiany nawierzchni ulicy W. w K. na odcinku od skrzyżowania z ulicą [...] do wału rzeki S. oraz nawierzchni ulicy S. stanowiącej dojazd do posesji I. K. ma nawierzchnię półprzepuszczalną lub przepuszczalną. W uzasadnieniu organ I instancji zreferował dotychczasowy przebieg postępowania oraz stanowiska stron uznając, że wykonanie w [...]r. przez Gminę P. nawierzchni asfaltowej ul. S. oraz wykonanie z tego materiału dojazdu do posesji I. K. spowodowało spływanie wód opadowych z ul. W. oraz S. na posesję inicjatora postępowania. Wykonana nawierzchnia drogi charakteryzuje się bowiem mniejszym współczynnikiem chropowatości Organ następnie zanalizował cztery przedstawione przez biegłych warianty zmierzające do rozwiązania problemu zalewania posesji nr 1 i zaakceptował rozwiązanie zalecane w opinii biegłych. Zgodnie z tym rozwiązaniem biorącym pod uwagę konieczność zapewnienia ochrony wału przeciwpowodziowego rzeki S. jedynym skutecznym sposobem zapobiegającym zalewaniu posesji I. K. może być przebudowa nawierzchni dwóch gminnych ulic. Zaproponowana przebudowa ulic W. i S. polegać miała na zerwaniu wierzchniej warstwy asfaltu oraz części podbudowy drogi i zastąpienie ich warstwą kamienia łamanego i wierzchnią warstwą z płyt drogowych typu JUMBO. W uzasadnieniu decyzji organ wypowiedział się także co do wskazanej przez I. K. możliwości odprowadzania części wód opadowych z terenu obu ulic do kanalizacji deszczowej zlokalizowanej przy ul. [...], z której wody opadowe są odprowadzane następnie do potoku M.. Ze wstępnej analizy przedstawionej przez Urząd Gminy P. wynikało jednak, że do kanalizacji deszczowej usytuowanej wzdłuż ul. [...] w K. mogą być odprowadzane wody opadowe tylko z połowy odcinka ul. W.. Burmistrz W. zauważył także, że art. 29 Prawa wodnego nie może służyć regulacji stosunków wodnych na danym terenie, gdyż nakazuje on tylko zapewnienie niepogorszonego stanu tych stosunków i zakazuje szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych od tej decyzji przez I. K. oraz M. K. (właściciela zabudowanej nieruchomości przy ul. S. w K.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. (sprostowaną postanowieniem z dnia [...]r.) uchyliło decyzję Burmistrza W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, iż na przedmiotowym terenie doszło do zmiany stosunków wodnych spowodowanej m.in. wybudowaniem drogi przez Gminę P.. Jednocześnie organ ten uznał, że była to wystarczająca przesłanka do wydania decyzji opartej na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, chociaż z akt sprawy wynika, że obok budowy drogi przyczyną zalewania nieruchomości I. K. może być także niewłaściwe odwodnienie innych zabudowanych terenów przy ul. S. w K.. Brak bowiem wykonania należytego odwodnienia okolicznych budynków nie usprawiedliwia zmian w stosunkach wodnych spowodowanych budową drogi ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Następnie Kolegium stwierdziło, że sentencja decyzji opartej na przepisie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie powinna budzić wątpliwości co do sposobu wykonania obowiązku nałożonego na podmiot zobowiązany, obowiązek taki powinien być jednak możliwy do wykonania, a jego wykonanie powinno zapewnić, że spowodowana zmiana stosunków wodnych na gruncie nie będzie szkodliwie oddziaływać na grunty sąsiednie. Zdaniem SKO warunków tych nie spełnia decyzja organu I instancji. Organ ten wybrał bowiem co prawda rozwiązanie wskazane w opinii biegłych lecz rozwiązanie to nie jest skuteczne w przypadku napływu dużej ilości wód opadowych, a także ogranicza możliwość korzystania z drogi przez samochody o większym tonażu. Zdaniem Kolegium w sprawie winien zostać rozważony wariant, który w sposób kompleksowy rozwiąże sposób odwodnienia drogi. Takim rozwiązaniem może być odprowadzanie wód opadowych z drogi do cieku wodnego M., które nie pociągnie za sobą konieczności budowy przepompowni. W ocenie Kolegium wariant ten, na który uwagę zwracał także właściciel zalewanej nieruchomości nie został w sposób dostateczny zbadany przez organ I instancji. Skargę na opisaną decyzję SKO wniosła Gmina P. reprezentowana przez jej Wójta. W skardze domagała się ona uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 138 k.p.a. W ocenie strony skarżącej organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie wykazał w sposób dostateczny przesłanek uprawniających go do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. W przekonaniu Gminy P. przepis ten w sposób klarowny określa przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Śledząc treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób jest natomiast stwierdzić aby decyzja Burmistrza W. była w opinii SKO dotknięta jakimikolwiek błędami natury procesowej czy formalnej. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO odniosło się bowiem wyłącznie do materialnoprawnych aspektów przedmiotowej sprawy, a nie odniosło się do podniesionych w odwołaniu I. K. zarzutów dotyczących uchybień procesowych, co dowodzi, że nie uznało tych zarzutów za zasadne. W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. podkreśliło, że przedmiotowa sprawa wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie niż wynikającym z art. 136 k.p.a., a przepis art. 138 § 2 winien być odczytywany i interpretowany łącznie z tym przepisem. Kolegium podkreśliło, że w rozpatrywanej sprawie uchylenie zaskarżonej decyzji było spowodowane nałożeniem obowiązku, który w jego przekonaniu nie zapobiegnie szkodliwemu oddziaływaniu na grunty sąsiednie. Organ winien zatem rozważyć skorzystanie z rozwiązania kompleksowo rozwiązującego problem odwodnienia drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie jest przy tym stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.) związany zarzutami i wnioskami skargi. Wreszcie w myśl art. 135 tej ustawy – Sąd orzeka w granicach sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania tego aktu. Uwzględniając skargę na decyzję, Sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Rozpoznając wniesioną skargę w ramach powołanych przepisów Sąd uznał, że wbrew zawartym w niej twierdzeniom zaskarżona decyzja SKO w B. nie narusza przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z urzędu Sad uznał także, że kontrolowana decyzja pozostaje w zgodzie z przepisem prawa materialnego. Analizę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji rozpocząć należy od przepisu prawa materialnego, a to art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Przepis ten zakazuje właścicielowi gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani zmieniać kierunku odpływu wody ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu, stosownie do ustępu 2 tego artykułu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W przypadku nie dostosowania się właściciela gruntu do tych nakazów i spowodowania przez niego zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich zastosowanie znajduje przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, w oparciu o który wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W sprawie w sposób bezsporny ustalono, że do zmiany stosunków wodnych na nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr 1 doszło w wyniku wybudowania przez Gminę P. drogi nie posiadającej prawidłowego odwodnienia. W związku z tym w czasie opadów atmosferycznych woda tą drogą spływa na teren przedmiotowej nieruchomości powodując jej zalewanie. Podzielić jednocześnie przyjdzie pogląd organów obu instancji, że pozbawione było przy tym znaczenia, iż do zmiany stosunków wodnych na gruncie przyczynić się mógł także brak wykonania prawidłowego odprowadzania wód opadowych z terenu innych zabudowanych nieruchomości usytuowanych przy ul. S. w K.. Przechodząc do analizy zarzutu skargi wskazać przyjdzie, że powodem wydania przez SKO w B. decyzji kasatoryjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. stanowiła uzasadniona wątpliwość tego organu czy zaproponowana przez Burmistrza W. zmiana nawierzchni odcinków dwóch dróg gminnych położonych w K., a to ulicy W. oraz S. zapobiegnie w sposób wystarczający szkodom powodowanym zalewaniem działki uczestnika postępowania I. K.. W związku z tym organ ten nakazał aby przy ponownym rozstrzyganiu sprawy Burmistrz W. wypowiedział się w kwestii zastosowania w sprawie innych rozwiązań, w stosunku do których organ nie przeprowadził dostatecznych ustaleń faktycznych, a ograniczył się praktycznie tylko do analizy propozycji przedłożonych przez biegłych. Stanowisko takie w ocenie Sądu pozostaje w zgodzie z przepisem art. 138 § 2 k.p.a., bowiem ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji dotyczące tej kwestii były niewystarczające i niekompletne, a pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W szczególności odwodnienie ulic W. i S. przez podłączenie ich do kanalizacji deszczowej usytuowanej w sąsiedztwie ul. [...] w K., na które wskazało Kolegium nie było w ogóle rozważane przez biegłych sporządzających opinię w kontrolowanej sprawie. Z uzasadnienia decyzji Burmistrza W. wynika ponadto, że organ ten we współpracy z przedstawicielem Gminy P. dokonał jedynie "wstępnej analizy" możliwości odbioru wód opadowych z terenu ulic W. i S. przez kanalizację deszczową zrealizowaną wzdłuż ul. [...] i nie zajął w tej kwestii własnego stanowiska. Organ ten odnosząc się do tego rozwiązania stwierdził bowiem tylko, że w opinii Urzędu Gminy P. (dosł. "tamtejszego urzędu") technicznie niemożliwe jest odprowadzanie do tej kanalizacji wód opadowych ze skrzyżowania ulicy W. z ulicą [...]. Organowi II instancji przyjdzie jednakowoż wytknąć, że w uzasadnieniu swojej decyzji winien wskazać także na inne istotne braki postępowania prowadzonego przed organem I instancji, które dowodzą naruszenia w jego toku przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W aktach sprawy brak jest bowiem jakichkolwiek ustaleń wskazujących czy wymienione w sentencji decyzji Burmistrza W. obie drogi gminne zostały wybudowane w oparciu o pozwolenie na budowę, a jeżeli tak to jakiego rodzaju odwodnienie tych dróg przewidywał zatwierdzony projekt budowlany. Nie ustalono także czy odwodnienie tych dróg, jeśli było przewidziane w takim projekcie zostało w zgodzie z nim zrealizowane. W aktach sprawy brak jest wreszcie kopii mapy ewidencyjnej pozwalającej Sądowi na zorientowanie się w położeniu działki nr 1 względem ulic W. i S. oraz względem nieruchomości innych uczestników postępowania. Z przytoczonych wyżej powodów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej wzruszenie i z tego powodu skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.