II SA/Gl 1473/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi L. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. Prezydent Miasta T. otrzymał od obecnie skarżącej L.K., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą, "A", C. ul. [...], fakturę opiewającą na kwotę 11.857,20 zł za przechowywanie i dozór pojazdu marki [...] o nr rejestracyjnym [...] w okresie od [...] r. W fakturze wskazano ilość dni parkowania – 482 oraz cenę brutto za każdy dzień parkowania – 24,60 zł. Przedsiębiorca nie wyjaśnił przy tym w jakim trybie żąda zapłaty oraz nie wskazał danych, na podstawie których została obliczona stawka za dzień parkowania. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], wydanym po przeprowadzonym postępowaniu zażaleniowym w kwestii niezałatwienia sprawy w terminie, Prezydent Miasta T. przyznał skarżącej wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu w okresie od [...] r. oraz zwrot koniecznych wydatków za dozór przedmiotowego pojazdu w kwocie [...] zł., powołując jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia art. 123 k.p.a. w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. W uzasadnieniu organ podał, że w odniesieniu do wysokości należnego wynagrodzenia za przechowywanie i dozór pojazdu, uprawdopodobnienie rozmiaru roszczenia leży po stronie dozorującego. Występując ze swoim żądaniem wnioskodawczyni nie przedstawiła żadnych dowodów na powyższą okoliczność (mimo wezwań organu), a w jej piśmie z dnia [...]r. podtrzymano żądanie wypłaty kwoty wymienionej w fakturze z dnia [...] r. Zarazem strona nie powołała żadnych dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów związanych z dozorem oraz uprawdopodabniających wysokość wynagrodzenia za dozór. W związku z tym organ ustalił średnią miesięczną stawkę abonamentową dla samochodów osobowych w wysokości [...] zł, zaś mnożąc ilość miesięcy parkowania (16) przez uśrednioną miesięczną stawkę abonamentową obliczono należność w wysokości [...] zł. Organ wskazał także na ustalony przez siebie fakt braku zmian w stawkach abonamentowych w [...] r. Zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, złożyła skarżąca. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 130a ust. 5f ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (dalej p.r.d.) w brzmieniu obowiązującym od dnia [...] r. Wskazała, że przed Sądem Rejonowym w T. toczy się sprawa z jej powództwa przeciwko Gminie Tychy, która wykonuje zadania należące do zadań powiatu. Twierdziła, że wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...]r. w sprawie wyznaczenia jednostek do usuwania pojazdów z drogi oraz wyznaczenia parkingów strzeżonych do parkowania usuniętych pojazdów, na mocy którego otrzymała polecenie przechowywania pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. Podkreśliła, że dyspozycja usunięcia pojazdu została wydana w dniu [...]r., a więc po wejściu w życie art. 130a ust. 5f p.r.d. (4 września 2010 r.). Przedmiotem sporu, według żalącej się jest to, kto powinien być odpowiedzialny za parkowanie pojazdów nieodebranych i w jakim trybie. Jeżeli byłaby to Gmina Tychy to obowiązywałby tryb cywilny. Jej zdaniem aktualnie istnieje stosunek cywilnoprawny pomiędzy powiatem a jednostką której powierzono jego zadania własne, czy to na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych, czy przejściowych na podstawie art. 9 ustawy nowelizacyjnej. Dalej podniosła, że w sytuacji gdyby ustawodawca chciał utrzymać zasadę, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną wskazałby to wprost. Natomiast wskazano, że powierzenie wykonywania usuwania pojazdów następuje w drodze umowy (zamówienia publiczne) lub na mocy art. 9 ustawy nowelizującej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, wydanym w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwołał się do uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. I OPS 1/10 oraz do przepisów art. 11 – 13 ustawy nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. i do art. 130a ust. 5f p.r.d. stwierdzając, że w zakresie czynności dotyczących pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a p.r.d. znajduje odpowiednie zastosowanie m. in. art. 102 § 2 u.p.e.a. Przepis ten nie określa sposobu ustalenia należności pieniężnej. W orzecznictwie nie ma wątpliwości, że zwrot koniecznych wydatków oraz należne wynagrodzenie są ustalane w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego przedmiotu. W razie nie wykazania tych kosztów, to wówczas stosownych ustaleń w tym zakresie dokonuje organ w oparciu o stawki świadczonych usług w tym przedmiocie przez innych przedsiębiorców. Jednakże ograniczenie się przez organ pierwszej instancji do zbadania cen abonamentowych jedynie dwóch przedsiębiorców nie jest wystarczające. Do porównania przyjąć należało także parkingi "okoliczne", zatem zlokalizowane w miastach ościennych o zbliżonej wielkości do miasta Tychy. Z akt sprawy nie wynika również, czy przyjęte do porównania parkingi są parkingami depozytowymi. Poprawne określenie wydatków koniecznych związanych z wykonywanym dozorem oraz wynagrodzenia przechowawcy możliwe jest bowiem w przypadku, gdy wynagrodzenie to odniesione zostanie do wynagrodzeń stosowanych na innych parkingach depozytowych. Na koniec organ podał, że art. 130a ust. 5f obowiązuje od dnia [...] r. W skardze na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie art. 130a ust. 5f p.r.d. w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 września 2010 r. poprzez brak jego zastosowania oraz naruszenie art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie do rozpatrywanej sprawy. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia, umorzenia postępowania administracyjnego oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ odwoławczy w ogóle nie zbadał kwestii istnienia stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy skarżącą a Prezydentem Miasta T., co ma zasadnicze znaczenie, gdyż dyspozycja usunięcia pojazdu została wydana na R.K., zaś wnoszącą o wynagrodzenie jest skarżąca. Z treści regulacji ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. wynika, że sprawy o których mowa w art. 130a p.r.d., poddane zostały reżimowi ustawy w jej znowelizowanym brzmieniu. Nie ma więc potrzeby posiłkować się art. 102 u.p.e.a. oraz wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi. Ustawa – Prawo o ruchu drogowym, w znowelizowanym brzmieniu nie wskazuje, kto ponosi koszty o których mowa w art. 130a ust. 10, w przypadku gdy nie jest możliwe ustalenie właściciela pojazdu (lub osoby dysponującej nim w oparciu o inny tytuł prawny). Skoro właścicielem pojazdu, po orzeczeniu sądu cywilnego o jego przepadku staje się powiat, to on powinien ponosić wszystkie koszty związane z usunięciem, przechowaniem, oszacowaniem, zniszczeniem lub sprzedażą pojazdu. Ustawa nowelizująca nie wskazuje, że podmioty przechowujące pojazdy usuwane w trybie art. 130a są dozorcami administracyjnymi, a z jej treści wynika, iż obowiązuje zasada, że wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów winno być ustalone i wypłacone w drodze umownej. Artykuł 130a ust. 5f p.r.d., zgodnie z ustawą nowelizującą wszedł w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. Jest to jednak przepis, który dotyczy zasady wyłaniania podmiotu do usuwania i przechowywania pojazdów – w trybie zamówień publicznych. Natomiast przepisy przejściowe art. 9 - 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. stanowią, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingów strzeżonych dla tych pojazdów należy do zadań powiatu. Jeżeli dyspozycja usunięcia pojazdu była wydana w czasie, gdy inny podmiot (R.K.) był wyznaczony do parkowania pojazdów usuwanych w trybie art. 130a p.r.d., to strony nie łączył stosunek administracyjnoprawny. Przejęła jedynie przechowanie pojazdów, a to przejęcie pojazdów było równoznaczne z przerwaniem istniejącego w oparciu o akt wyznaczenia stosunku administracyjnoprawnego. Dlatego właśnie strona domaga się przed sądem powszechnym wynagrodzenia za bezumowne przechowanie. W skardze wniesiono też o zbadanie, jako elementu dochowania prawem przewidzianej procedury przy ustalaniu istnienia stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy skarżącą a Prezydentem Miasta T.: zarządzenia z dnia [...] r. w sprawie wyznaczania jednostek do usuwania pojazdów z drogi oraz wyznaczania parkingów strzeżonych dla tych pojazdów, w którym Prezydent wyznaczył m. in. stronę do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a. Podkreślono przy tym, że zarządzenie ze [...] roku podobnie jak zarządzenia z [...] roku nie wyznaczało podmiotów na czas określony. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy w swoich rozstrzygnięciach przyjęły, że w świetle obowiązującej od dnia 4 września 2010 roku ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a decyzję o zapłacie przez tę osobę wymienionych kosztów wydaje starosta. W aktach sprawy znajduje się dyspozycja usunięcia przedmiotowego pojazdu nr [...] z dnia [...] r., który to pojazd został umieszczony na parkingu położonym w T. przy ul. [...]. Prawomocnym postanowieniem z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt I [...], Sąd Rejonowy w T. orzekł o przepadku tego pojazdu na rzecz Miasta T. Bezspornym jest, iż zarządzeniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta T. wyznaczył R.K. jako przedsiębiorcę do usuwania z dróg pojazdów (§ 1 zarządzenia) oraz (§ 3.1 zarządzenia) wskazał parking strzeżony przy ul. [...] jako miejsce przechowywania usuniętych pojazdów. Z powyższego wynika, że w dacie wydania dyspozycji usunięcia wspomnianego pojazdu skarżąca nie była wyznaczona ani do usuwania pojazdów z drogi ani też do przechowywania takich pojazdów. Nie łączył jej więc z organem administracji publicznej stosunek administracyjny. Taki stosunek istniał natomiast w dniu wydania dyspozycji pomiędzy R.K. a organem. Bez znaczenia w tym kontekście pozostaje więc kwestia zbadania treści zarządzenia z dnia [...] r. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. I OPS 1/10 (ONSAiWSA 2011/1/3), jeżeli właściciel pojazdu nie odebrał go w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 p.r.d. oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z powyższego wynika, że dochodzenie roszczeń w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 23 kwietnia 2002 r. dotyczy jedynie podmiotów wyznaczonych. Natomiast podmiotom nie wyznaczonym przysługiwała jedynie droga dochodzenia ewentualnych roszczeń z tego tytułu przed sądem powszechnym. Niewątpliwie więc w dniu [...] r. skarżącej nie łączył stosunek administracyjny z organem administracji publicznej. Oznacza to, że wypłaty należnego jej wynagrodzenia za sprawowanie dozoru nad pojazdem może dochodzić na drodze cywilnoprawnej. Samo przejęcie faktycznej pieczy nad pojazdem od R.K. nie mogło skutkować wejściem L.K. w miejsce R.K. albowiem stosunek administracyjny, a konkretnie uprawnienia i obowiązki stanowiące jego treść mają charakter ściśle osobisty, co oznacza, że nie można przenieść ich drogą cesji na inny podmiot (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1259/12). Skarżąca została wyznaczona do usuwania pojazdów z drogi oraz do przechowywania tych pojazdów dopiero zarządzeniem z dnia 14 stycznia 2011 r., a więc już po dacie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi. Ustawa nowelizująca z dnia 22 lipca 2010 r. (Dz. U. Nr 152, poz. 1018) wprowadziła zasadę, że podmiotem odpowiedzialnym za usuwanie pojazdów na podstawie art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d. jest powiat. Powiat też jest odpowiedzialny za prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuwanych w trybie art. 130a ust. 1 i 2. Znowelizowana ustawa wprowadza więc zasadę, że zarówno usuwanie pojazdów jak i prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2 należy do zadań własnych powiatu, a starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Zdaniem Sądu stosunek cywilnoprawny powstaje pomiędzy powiatem a jednostką, której powierzono jego zadania własne, czy to na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych, czy przejściowo na podstawie art. 9 ustawy nowelizującej. Za realizację powierzonego zadania powiatu wykonawcy należy się wynagrodzenie umowne, płatne na podstawie faktury VAT. Sąd podziela opinię skarżącej, że gdyby ustawodawca chciał utrzymać zasadę, że mamy (po nowelizacji) do czynienia ze sprawą administracyjną to wskazałby wprost, że ustalenie wysokości zapłaty za parkowanie nieodebranych pojazdów następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu brak jest jednak podstaw do tego, aby w stosunku do pojazdów, których własność przeszła na rzecz powiatu stosować art. 102 § 2 u.p.e.a. bowiem nowa ustawa nie potwierdziła, że podmioty przechowujące pojazdy usuwane w trybie art. 130a p.r.d. są dozorcami administracyjnymi. Z treści nowej ustawy wynika też, że mamy do czynienia z zasadą, że wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów na rzecz podmiotu winno być ustalane i wypłacane w drodze cywilnej. Treść przepisów przejściowych nie daje podstaw do przyjęcia, że nie należy ich stosować w kwestii ustalania wynagrodzenia, ponieważ byłaby to wykładnia rozszerzająca, a przepisy te regulują wyłącznie kwestie orzekania o przepadku rzeczy. Jeżeli chodzi o przepis art. 130a ust. 5f p.r.d., to istotnie wszedł on w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. Jest to jednak przepis dotyczący wyłonienia podmiotu do usuwania i przechowywania pojazdów. Natomiast zgodnie z przepisami przejściowymi - art. 9 -13 ustawy z 22 lipca 2010 r., usuwanie pojazdów z drogi i prowadzenia parkingów strzeżonych należy do zadań własnych powiatu. Skoro zatem – w ocenie Sądu – skarżącej nie łączył stosunek administracyjnoprawny w momencie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi ani w dacie rozpoczęcia faktycznego przechowania (1 stycznia 2011 r.), a w stosunek taki nie wstąpiła, to biorąc pod uwagę fakt, że odpowiedzialność za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie ponosi powiat, należy stwierdzić, że wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów winno być ustalane i wypłacane na drodze cywilnej. Od dnia 1 stycznia 2011 r. sporny pojazd był przechowywany przez podmiot do tego niewyznaczony, a więc ten podmiot łączył jedynie stosunek cywilnoprawny z podmiotem zobowiązanym do wypłaty wynagrodzenia. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152, a także art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z zm.), orzeczono jak w sentencji. W postępowaniu ponownym organ odwoławczy – po rozpoznaniu zażalenia – biorąc pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko Sądu uchyli postanowienie organu pierwszej instancji i umorzy postępowanie w sprawie.