II SA/Gl 1480/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za drzewostan na wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. T. H. zwrócił się do Burmistrza S. z wnioskiem o uregulowanie odszkodowania za drzewostan leśny przejęty w postępowaniu wywłaszczeniowym nieruchomości w celu urządzenia pola namiotowego na parcelach gruntowych nr [...] i nr [...] w O.. Wycenił wartość tego drzewostanu na kwotę [...]zł. Wyjaśnił, że przejęte aktem notarialnym nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wymienione powyżej nieruchomości w celu urządzenia pola namiotowego stanowiły grunty leśne. Wskazał, że pominięcie w momencie wywłaszczenia przy wycenie wywłaszczanej nieruchomości jednego składnika - tj. drzewostanu, zgodnie z art. 8 pkt 4 wymienionej powyżej ustawy z dnia [...] r. jest naruszeniem prawa materialnego, co stanowi, że jego żądanie odszkodowania za likwidowany drzewostan jest zasadne. Burmistrz S. najpierw postanowieniem z dnia [...]r. zwrócił wnioskodawcy złożone pismo, a następnie, wskutek postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. uchylającego to postanowienie z uwagi na brak właściwości, pismem z dnia [...]r. przekazał wniosek T. H. Staroście [...]. Po przeprowadzeniu postępowania Starosta [...], decyzją nr [...] z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za drzewostan znajdujący się na nieruchomości położnej w gminie S., obręb O., oznaczonej jako pgr [...] pgr [...]stanowiącej własność gminy S. objętej księgą wieczystą [...] oraz pgr [...], pgr [...]i pgr [...]- stanowiącej własność gminy S. objętej księgą wieczystą [...]. W uzasadnieniu organ potwierdził, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, iż na mocy aktu notarialnego z dnia [...]r. Rep.A Nr [...]zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości sporządzono umowę zamiany nieruchomości położonych w Gminie S., obręb O., w wyniku której nieruchomości stanowiące własność T. H. oznaczone jako pgr [...], ogr [...], pgr [...], pgr [...]i pgr [...]o łącznym obszarze [...]m² przeszły na własność Skarbu Państwa, natomiast T. H. nabył nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w O., oznaczoną jako pgr [...]o powierzchni [...] m² . Tytułem wyrównania wartości zamienianych nieruchomości otrzymał też odszkodowanie w kwocie [...]zł. Wyjaśnił, że wezwany do udokumentowania, iż wartość zamienianych nieruchomości nie obejmowała drzewostanu, T. H. wyjaśnił w piśmie z dnia [...] r., iż wynika to z treści aktu notarialnego. Po zapoznaniu się ze zgormadzonymi aktami sprawy w trybie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnioskujący poszerzył swojej żądanie o zgłoszone nowe działki pgr [...], pgr [...] i pgr [...] stanowiące własność Gminy S., zaznaczając nadto, że żądanie swoje opiera na art. 47 Kodeksu cywilnego. Dalej organ stwierdził, ze żądanie poprzedniego właściciela nieruchomości stanowi roszczenie o charakterze odszkodowawczym, którego źródłem jest umowa zawarta w formie aktu notarialnego - czyli czynność cywilnoprawna, a w związku z powyższym, dochodzenie roszczeń nie może odbywać się w trybie administracyjnym lecz na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu, żądanie T. H. winno podlegać rozpatrzeniu przez sąd powszechny. Fakt ten powoduje niemożność merytorycznego zakończenia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, gdyż sprawa ta nie może być uznana za sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W trybie administracyjnym dochodzone mogą być wyłącznie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, niezależnie od tego czy nieruchomość przejęta została w drodze decyzji czy też umowy notarialnej, a zakres i dopuszczalność stosowania przepisów dotyczących zwrotów wywłaszczonych nieruchomości reguluje art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie, zgodnie z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie stało się jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W odwołaniu od powyżej decyzji T. H. poniósł, że umowa notarialna sporządzona w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zgodnie z obowiązującym orzecznictwem spełnia przesłanki decyzji wywłaszczeniowej, a w związku z powyższym ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest postępowaniem administracyjnym i podlega rozpatrzeniu zgodnie z art. 130, art. 131 i art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie w postępowaniu cywilnoprawnym. Dodał, że wezwany do udokumentowania, iż wartość nieruchomości nie obejmowała drzewostanu wyjaśnił, iż wynika to bezpośrednio z zawartej umowy. Nadto dodał, że przejęta nieruchomość wydzielona została z parceli stanowiącej grunty leśne i do tej pory są to grunty leśne. Wobec powyższego żądanie jest w pełni zasadne i usprawiedliwione. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż na mocy aktu notarialnego z dnia [...]r. Rep Nr [...]zawartego w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przeniesiono na Skarb Państwa własność nieruchomości należących do T. H., w zamian za nieruchomość Skarbu Państwa. Przejęte nieruchomości przeznaczono pod budowę boiska i pola namiotowego. Jak wynika z zawartej umowy wartość przejmowanych nieruchomości oszacowano na kwotę [...]zł a nieruchomości zamiennej na kwotę [...]zł, stąd tytułem wyrównania T. H. otrzymał odszkodowanie w kwocie [...]zł. Wezwany w trakcie postępowania prze organem pierwszej instancji do udokumentowania roszczenia - tzn., że nie obejmowało ono drzewostanu, T. H. przyznał, że wynika ono z treści umowy i dodał, że oczekuje wyceny drzewostanu zgodnie z art. 47 Kodeksu cywilnego. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją jest roszczenie byłego właściciela, który zbył nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie było wówczas prowadzone postępowanie administracyjne i organ nie wydał decyzji o wywłaszczeniu. Zawarta przez strony umowa cywilna zamiany nieruchomości podlega regulacji przepisów prawa cywilnego, natomiast roszczenie z niej wynikające - właściwości sądu powszechnego. Roszczenie to ma bowiem charakter cywilnoprawny, a to stanowi, że postępowanie wszczęte przed organem administracji publicznej stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że w niniejszej sprawie brak podstaw do uwzględnienia żądania strony na podstawie przywołanych przez nią przepisów art. 130, art. 131 i art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczą one bowiem ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na podstawie decyzji administracyjnej, co nie ma miejsca w tej sprawie, gdyż tu podstawą jest notarialna umowa zamiany. W takim przypadku właściwą do dochodzenia roszczeń jest droga cywilna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący T. H. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu powtórzył swoje stanowisko prezentowane tak we wniosku, jak i w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, dowodząc, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnej sporządzonej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości "spełnia wymogi rozdziału 4 - art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Wyjaśnił, że na działkach wywłaszczonych na powiększenie boiska sportowego drzewostan zlikwidowano w 1970 r., a na działkach przeznaczonych pod pole namiotowe (biwak leśny) drzewostan likwidowany jest systematycznie. W ocenie skarżącego odszkodowania za pominięty składnik majątku wywłaszczonego powinno być ustalone w postępowaniu administracyjnym. W jego ocenie, jeżeli zgodnie z art. 47 Kodeksu cywilnego odszkodowanie za drzewostan się należy, to kwestia czy zostanie ustalone na drodze sądowej czy administracyjnej nie jest istotne. Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie jest w jego odczuciu uchyleniem się organu administracji publicznej od załatwienia sprawy w trybie art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z posiadanymi kompetencjami. W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie, potrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Powtórzył ponownie, iż ustalenie odszkodowania za drzewostan stanowi roszczenie o charakterze cywilnoprawnym i może być dochodzone wyłącznie na drodze cywilnej. Na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. skarżący podtrzymał skargę i podkreślił, że umowa przenosząca własność została zawarta w postępowaniu wywłaszczeniowym. Nie była to więc typowa sprzedaż i dlatego należało w niej przyznać odszkodowanie za drzewa na nieruchomości, a takie nie zostało przyznane, ani wcześniej wyliczone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procedury. Wskazać przyjdzie, iż na mocy umowy - aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...]r. Rep. [...]w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - dokonano zamiany nieruchomości położonych w Gminie S., obręb O., w wyniku której nieruchomości stanowiące własność T. H. oznaczone jako pgr [...]pgr [...], pgr [...], pgr [...]i pgr [...]o łącznym obszarze [...] m² przeszły na własność Skarbu Państwa, natomiast T. H. nabył nieruchomość stanowiącą własność Skarbu Państwa, położoną w O., oznaczoną jako pgr [...]o powierzchni [...] m² . Jak wynika z § 3 podpisanej umowy zamiany wymienione powyżej nieruchomości zostały oszacowane przez biegłego według przedstawionego operatu szacunkowego przygotowanego przez inż. J.K (z [...]r.). Wartość przejmowanych nieruchomości oszacowano na kwotę [...]zł, a wartość nieruchomości zamiennej - tj. działki pgr [...]na kwotę [...]zł. Dla wyrównania wartości działek zamienianych (§ 5 umowy) T. H. otrzymał odszkodowanie w kwocie [...]zł. Mając zatem na uwadze powyższe, iż odjęcie własności wyżej wymienionych nieruchomości nastąpiło w drodze dwustronnej umowy cywilnoprawnej, a także, iż roszczenia wynikające z umów zawartych w trybie art. 6 cytowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, za wyjątkiem roszczenia o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, mogą być dochodzone wyłącznie na drodze sądowej cywilnej, zasadnie organy uznały postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za drzewostan na wymienianych działkach za bezprzedmiotowe. Podzielić trzeba pogląd organów co do cywilnoprawnego charakteru roszczenia odszkodowawczego. Charakteru tego nie zmienia fakt, że ustawodawca powierzył ustalenie odszkodowania staroście w drodze decyzji administracyjnej (zgodnie z obowiązującą ustawą - art. 129 ust. 1 w związku z art. 119 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W doktrynie prawa wyraźnie odróżnia się stosunek prawny wywłaszczenia od stosunku prawnego odszkodowania. Pierwszy z nich ma typowy charakter stosunku administracyjnoprawnego, oparty jest na nierównorzędności stron i uprawnieniu jednej strony - organ administracji publicznej- do władczego kształtowania treści tego stosunku oraz odpowiadającemu mu obowiązkowi drugiej strony tego stosunku do zachowania się zgodnego z jego treścią. Podstawą prawną stosunku prawnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustanawiający ochronę własności i dopuszczający wywłaszczenie jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te są bezpośrednim źródłem stosunku prawnego, którego przedmiotem jest obowiązek świadczenia przez podmiot, na rzecz którego następuje wywłaszczenie nieruchomości, odszkodowania na rzecz podmiotu wywłaszczonego. Stosunek ten kreuje samodzielną w sensie materialnoprawnym sprawę "odszkodowania za wywłaszczenie". Jego stronami są podmiot wywłaszczany i wywłaszczający, nie zaś organ administracji (organ orzekający w sprawie odszkodowania orzeka niejako w "cudzej" sprawie). Ta okoliczność, jak również równorzędność stron tego stosunku przesądzają o jego cywilnoprawnym charakterze ( tak. m.in. T.Woś: "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości"., Lexis Nexis 2004 r., s.122- 130). Cywilnoprawny roszczenia odszkodowawczego przesądza zatem o możliwości dochodzenia go w drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym, a to z kolei wyklucza drogę administracyjną, co przesądza o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Powyższe musi zatem prowadzić do wniosku, że decyzje wydane przez orzekające w przedmiotowym postępowaniu organy były prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami. Podkreślenia wymaga także fakt, iż niniejsze postępowanie dotyczyło wniosku skarżącego o "uregulowanie odszkodowania za drzewostan leśny przejęty w postępowaniu wywłaszczeniowym" a nie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. O ile zatem w kwestii roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dokonanego na podstawie umowy notarialnej wydanej na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, wobec regulacji zawartej w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, sprawa podlegałaby rozpatrzeniu w postępowaniu administracyjnym, o tyle kwestia odszkodowania w takim przypadku – jak stwierdziły organ pozostaje sprawą cywilną, do rozpatrzenia w postępowaniu przed sadem powszechnym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (oddalił skargę.