II SA/Gl 1481/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi S.K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji mapy zasadniczej oddala skargę. Prezydent Miasta D. postanowieniem z [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia na wniosek S. K. (dalej jako strona lub skarżący) postępowania w sprawie aktualizacji mapy zasadniczej w rejonie nieruchomości będącej jego własnością, stanowiącej działkę nr 1 obręb S. W uzasadnieniu tego postanowienia organ wskazał, że strona pismem z 11 września 2018 r. poinformowała o stwierdzonym błędzie w mapie zasadniczej dotyczącej rejonu wskazanej powyżej działki i z tego powodu zwróciła się o jej aktualizację. Błąd ten sprowadza się do braku na mapie drogi wewnętrznej oraz zjazdu z łącznicy węzła dróg krajowych. W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił przebieg korespondencji ze stroną, jak również rozstrzygnięcia podejmowane przez organy administracji publicznej oraz przez wojewódzki sąd administracyjny. Po zreferowaniu przebiegu postępowania organ ten przywołał treść art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego jak również jego rozumienie w doktrynie. Po tych ustaleniach odniesiono się do stanu faktycznego w rozpoznawanej sprawie oraz do unormowań zawartych w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tej części uzasadnienia organ wskazał, że treść mapy zasadniczej nie jest zmieniana na wniosek zainteresowanego, czy też właściciela nieruchomości, ale jest zawsze, jeżeli tylko do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęty zostanie operat zawierający w wynikach pracy geodezyjnej dane, stanowiące podstawę zmiany treści mapy. Zdaniem organu obowiązujące unormowania prawne przesądzają o braku możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się strona, która wniosła do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach zażalenie. W zażaleniu tym nie zgodziła się z odmową poprawienia błędu w bazie danych numerycznych mapy zasadniczej państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. W uzasadnieniu zażalenia strona podniosła, że służby geodezyjne usunęły bezprawnie z bazy danych numerycznej mapy zasadniczej istniejące obiekty, którymi są zjazd z drogi publicznej oraz istniejąca w terenie droga wewnętrzna. W dalszej części tego pisma strona przybliżyła przebieg korespondencji z organem pierwszej instancji, wyrażając przy tym niezadowolenie z działań podejmowanych przez ten organ. W końcowej części zażalenia strona przybliżyła kwestie związane z prowadzeniem map zasadniczych oraz podniosła, że aktualna numeryczna mapa zasadnicza nie ma potwierdzenia w obrazie żadnej mapy zasadniczej i jest niezgodna z jej pierwowzorem. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach postanowieniem z [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw przebieg postępowania w sprawie, a następnie odniósł się do treści zażalenia i wskazał, że strona nie odnosi się w nim do treści wydanego postanowienia, lecz nie zgadza się z odmową poprawienia "błędu" w bazie danych numerycznych mapy zasadniczej państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przybliżył treść art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego oraz jego rozumienie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Następnie wskazany organ przywołał treść przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne jak również odniósł się do zasad nanoszenia zmian na mapy zasadnicze. Po tych rozważaniach organ ten podzielił stanowisko zaprezentowane w kwestionowanym postanowieniu i wskazał na brak przepisu prawa materialnego, który uprawniałby do podjęcia i prowadzenia takiego postępowania. W jego ocenie stanowisko takie wynika wprost z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 2 listopada 2015 r. w sprawie bazy danych obiektów topograficznych oraz mapy zasadniczej, zgodnie z którym aktualizacja ma charakter czynności materialno-technicznej. W konsekwencji brak jest podstaw dla wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego. W końcowej części uzasadnienia organ odniósł się do żądania strony i podkreślił, że strona w odniesieniu do nieruchomości 2 nie ma interesu prawnego, a inne działania podejmowane są przez organ administracji publicznej z urzędu. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że wniosek strony z 11 września 2018 r. nie podlega procedurze administracyjnej ze względu na brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła strona tego postępowania. W skardze tej zarzuciła organom administracji naruszenie postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zastosowanie zasady prawdy obiektywnej celem zachowania praworządności i ujęcia na dokumencie urzędowym obiektu istniejącego w rzeczywistości. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 14 tego Kodeksu poprzez brak wykazania na działce 2 drogi [...]. Nadto strona zarzuciła naruszenie postanowień art. 53b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nie sporządzenie mapy zgodnie z danymi zawartymi w zasobie geodezyjnym i nieuzasadnione wykreślenie ul. [...]. W uzasadnieniu skargi odwołano się do stanu faktycznego występującego w terenie. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach wystąpił o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, która została zamieszczona w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżone postanowienie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde naruszenie przepisów prawa będzie uzasadniało uwzględnienie wniesionej skargi do sądu administracyjnego, a jedynie takie, które będzie miało znaczenie dla kontrolowanego rozstrzygnięcia. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań w pierwszej kolejności odnieść należy się do stanu normatywnego w sprawie. Stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, w tym ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Informacje te są zamieszczane w operacie ewidencyjnym, na który składa się m.in. baza danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzona za pomocą systemu teleinformatycznego oraz zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych, w tym po myśli art. 4 ust. 1a pkt 7 i 10 oraz ust. 1b tej ustawy tworzenie i udostępnianie standardowych opracowań kartograficznych w skalach 1:500, 1:1000, 1:2000 i 1:5000 to jest mapy ewidencyjnej i mapy zasadniczej. Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu (jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1- 4 tej ustawy, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji) bądź też na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 przywoływanej ustawy, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Zmiany dokonywane są co do zasady w formie czynności materialno-technicznej. Aktualizacja danych zgromadzonych w bazie danych obiektów terenowych dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu danych lub informacji niezbędnych do tej aktualizacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Z kolei treść mapy zasadniczej jest aktualizowana wyłącznie w ramach czynności organu związanych z prowadzeniem powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Treść mapy zasadniczej nie jest zmieniana na wniosek ale jeżeli do zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęty zostanie operat zawierający w wynikach pracy geodezyjnej dane, stanowiące podstawę zmiany treści mapy zasadniczej. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają stwierdzić w sposób nie budzący żadnej wątpliwości, że w sprawie zainicjonowanej wnioskiem skarżącego z 11 września 2018 r. organy geodezyjno-kartograficzne nie mają podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym stosownie do postanowień art. 61 a Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązane były do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że działania obu organów administracji wypowiadających się w sprawie zgodne są z obowiązującymi przepisami prawa, ponieważ w sytuacji kiedy brak jest przepisu prawa materialnego wskazującego na rozpoznanie sprawy w drodze decyzji administracyjnej, wówczas organ administracji publicznej obowiązany jest wydać postanowienie, mocą którego odmówi wszczęcia postępowania administracyjnego z uwagi na to, że postępowanie z innych uzasadnionych przyczyn nie mogło być wszczęte. Tym samym w rozpoznawanej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka wszczęcia postępowania administracyjnego. Podniesiony w skardze zarzut naruszenia postanowień art. 7 oraz art. 14 Kodeksu postępowania administracyjnego nie może być uwzględniony. Jak zostało to już powyżej zaznaczone, zmiany których domaga się skarżący dokonywane są w drodze czynności materialno-technicznej, a zatem w tym zakresie organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego, a skoro brak jest możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, to tym samym organ administracji wydając kwestionowane postanowienie nie był w stanie naruszyć wymienionych przepisów, ponieważ przepisy te w rozpoznawanej sprawie nie miały zastosowania. Z dostarczonych do Sądu akt sprawy wynika w sposób nie budzący najmniejszej wątpliwości, że skarżący trafnie podnosi, iż na przedmiotowej działce znajduje się droga wewnętrzna oraz zjazd z drogi krajowej, które nie są uwidocznione na mapie zasadniczej. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organy administracji publicznej winny być wdzięczne skarżącemu, że dostrzegł występującą niezgodność i zgłosił ją do właściwego organu administracji publicznej. W tej sytuacji za niezrozumiałe i wzbudzające istotny sprzeciw należy uznać działania podejmowane przez organy administracji, które nie tylko nie zmierzają do tego, aby stosowna dokumentacja odpowiadała temu co jest w terenie, to prowadzą korespondencję ze skarżącym w taki sposób, który zmierza do utrwalania tego stanu i jest przejawem lekceważenia osoby zgłaszającej występowanie rozbieżności. Działania takie są sprzeczne z zasadami funkcjonowania prawidłowo działającej administracji publicznej. Podniesiona okoliczność wykracza poza ramy rozpoznawanej sprawy i nie ma wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy, jednakże jest na tyle widoczna, że wymaga pewnego zasygnalizowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.