II SA/Gl 149/04

Dnia 21 października 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Elżbieta Kaznowska WSA Rafał Wolnik – spr. Protokolant: sekr. sądowy Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2005 roku, sprawy ze skargi Gminy Ś. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] roku, Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności zwałowiska odpadów pogórniczych oddala skargę Pismem z dnia [...] roku Wójt Gminy Ś. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. informując, że na terenach przylegających do szybu [...] Kopalnia J. prowadzi budowę nadpoziomowego zwałowiska odpadów pogórniczych. Stwierdził, że lokalizacja tego zwałowiska jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże powstaje ono bez zatwierdzonej dokumentacji budowlanej i bez pozwolenia na budowę. Wniósł o podjęcie stosownych działań wynikających z przepisów prawa budowlanego. W wyniku przeprowadzonej w toku postępowania wizji na przedmiotowym terenie ustalono, że mają miejsce postępujące roboty przy zwałowaniu odpadów. Zgodnie z oświadczeniem przedstawicieli Kopalni J. roboty te prowadzone są zgodnie z opracowaną dokumentacją projektową, a teren objęty kontrolą nie jest składowiskiem odpadów lecz obszarem rekultywacji – likwidacji zalewiska. Koncepcja rekultywacji terenów przyległych do szybu [...] została zaakceptowana przez Wójta Gminy Ś. pismem z dnia [...] roku. W tak ustalonym stanie faktycznym organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] toku decyzję Nr [...], na mocy której umorzył w całości postępowanie, wskazując jako podstawę prawną na art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). W uzasadnieniu wskazano, że zwałowisko odpadów górniczych nie posiada znamion obiektów budowlanych i nie może być zakwalifikowane do kategorii budowli. Powołano się na art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) stwierdzając, że brak jest przesłanek do nakładania obowiązku sprawowania nadzoru budowlanego nad zwałowiskami odpadów górniczych. Zaznaczono także, że rozstrzygnięcia dotyczące składowisk pokopalnianych winny być wydawane przez właściwe urzędy górnicze na podstawie ustawy z dnia 4 lutego 1994 roku Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.). W odwołaniu od tej decyzji Gmina Ś., reprezentowana przez Wójta tej Gminy stwierdziła, że prowadzone przez Kopalnię J. składowanie odpadów pogórniczych powoduje powstanie składowiska odpadów w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W takim stanie rzeczy nadzór nad taka budowlą w zakresie zgodności z przepisami prawa należy zgodnie z art. 81 ust. 1 Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego. Zarzucono, że ustalenie stanu faktycznego oparte zostało wyłącznie w oparciu o oświadczenie jednej ze stron, a nie na poprzez faktyczne sprawdzenie. Wskazano, że prowadzona inwestycja nie jest rekultywacją lecz służy w celu składowania odpadów. Zarzucono ponadto naruszenie art. 65 ust. 1 kpa. Rozpoznając to odwołanie organ odwoławczy zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podzielono zasadność umorzenia postępowania. Wskazano na przepis art. 89a Prawa budowlanego i stwierdzono, że skoro zwałowiska odpadów pogórniczych nie są obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy, to postępowanie przed organem nadzoru budowlanego należało umorzyć. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 65 kpa podniesiono, że nie znajduje on zastosowania w sytuacji, gdy organ wszczął postępowanie, a następnie stwierdził jego bezprzedmiotowość. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzył swoje stanowisko prezentowane w toku postępowania, że zwałowisko odpadów pogórniczych winno być zakwalifikowane jako obiekt budowlany – składowisko odpadów po myśli art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dodatkowo wskazał, że przepisy Prawa geologicznego i górniczego określające właściwość organów nadzoru górniczego w zakresie prawa budowlanego dotyczą wyłącznie obiektów zakładu górniczego służących do bezpośredniego wydobywania kopaliny ze złoża, a zwałowisko nie służy temu celowi. Uzasadnił także swoją legitymację do wniesienia skargi wskazując, że Gmina Ś. jest właścicielem nieruchomości przylegających do nieruchomości zajętych pod zwałowisko. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo wskazał, że kwestie związane ze składowaniem mas skalnych i ziemnych regulują przepisy ustawy z dnia 27 czerwca 1997 roku o odpadach (Dz.U. Nr 96, poz. 592 z późn. zm.), kwestie gospodarowania złożem – przepisy Prawa geologicznego i górniczego, zaś zasady ochrony powierzchni ziemi – przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Stosownie do brzmienia art. 3 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest nie tylko budynek czy obiekt małej architektury, ale również budowla (art. 3 pkt 3 ustawy), przez którą należy rozumieć – między innymi – składowisko odpadów. Kwestią zatem zasadniczą do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było ustalenie, czy przedmiotowe zwałowisko odpadów pogórniczych stanowi składowisko odpadów w rozumieniu Prawa budowlanego, czy też nie. Dla rozstrzygnięcia tej kwestii należy sięgnąć do definicji składowiska odpadów, jaka posługuje się ustawa z 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz.U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm). Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 16 ustawy o odpadach przez składowisko odpadów należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Nie ulega wątpliwości, że odpady powstałe w związku z wydobywaniem lub przetwarzaniem surowców, w tym pozostałości górnicze są odpadami w rozumieniu tej ustawy (vide: załącznik nr 1 do ustawy, poz. Q11). Mając jednak na uwadze powołaną definicję składowiska odpadów błędnym jest stanowisko, jakoby odpady same w sobie stanowiły obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Obiektem budowlanym w takim rozumieniu jest bowiem wyłącznie obiekt służący do składowania odpadów. Wychodząc z powyższych założeń zgodzić się należy ze stanowiskiem organów orzekających, że zwałowisko odpadów pogórniczych nie jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Obiektem takim mogłyby być jedynie budowle przeznaczone do składowania tych odpadów. Skoro zatem zwałowisko odpadów pogórniczych nie jest obiektem budowlanym, to nadzór nad takim zwałowiskiem nie mieścił się w kompetencjach organów nadzoru budowlanego, co czyniło, ze postępowanie w sprawie było bezprzedmiotowe i prowadzić musiało do jego umorzenia po myśli art. 105 § 1 kpa. Na marginesie należy zauważyć, że powołana przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę ustawa o odpadach z 27 czerwca 1997 roku utraciła moc z dniem 1 października 2001 roku zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 z późn. zm.). W tej dacie weszła bowiem w życie powołana wyżej ustawa o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 roku. Kwestią odrębną pozostaje ustalenie jaki organ i w jakim trybie miałby prowadzić postępowanie w przedmiocie legalności gromadzenia odpadów pogórniczych. W tej kwestii zwrócić przyjdzie uwagę na art. 81 ust. 3 Prawa ochrony środowiska. W myśl tego przepisu szczegółowe zasady gospodarowania złożem kopaliny i związanej z eksploatacją złoża ochrony środowiska określają przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. W ocenie Sądu gromadzenie odpadów pokopalnianych mieści się w dyspozycji tego przepisu z zastrzeżeniem jednak, że nie znajdzie zastosowania w tym zakresie ustawa o odpadach. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 ustawy o odpadach jej przepisy stosuje się także do postępowania z masami ziemnymi lub skalnymi, jeżeli są usuwane albo przemieszczane w związku z realizacją inwestycji lub prowadzeniem eksploatacji kopalin. Jednakże art. 2 ust. 2 pkt 1a) tej ustawy wyłącza jej stosowanie do mas ziemnych lub skalnych usuwanych albo przemieszczanych w związku z wydobywaniem kopalin ze złóż wraz z ich przerabianiem, jeżeli koncesja na wydobywanie kopalin ze złóż udzielona na podstawie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze lub miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego określają warunki i sposób ich zagospodarowania. Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, rozstrzygniecie kwestii właściwości organu i trybu postępowania jest uzależnione od ustalenia, czy warunki i sposób zagospodarowania odpadów pogórniczych w przedmiotowej sprawie określone były w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego względnie w koncesji na wydobywanie kopalin. Jeżeli tak, to właściwym organem będzie organ nadzoru górniczego, a prawem materialnym, stanowiącym podstawę do rozstrzygnięcia – przepisy ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W przeciwnym wypadku właściwym organem będzie organ określony w ustawie o odpadach i przepisy tej ustawy znajdą zastosowanie w sprawie. Z przytoczonych wyżej rozważań i przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona przez Sąd i jako taka podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.).