II SA/Gl 149/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem przepisów 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącego tytułem zwrotu kosztów postępowania kwotę [...] złotych. Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] nałożył na A. W. karę pieniężną w łącznej kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (kara [...] zł), za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (kara [...] zł) i za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w dokumenty związane z przewożonym ładunkiem (kara [...] zł). Kara pieniężna wymierzona została na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874). Od decyzji tej, zgodnie z pouczeniem, odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w K. wniósł A. W. podnosząc zarzut braku podstaw do nałożenia na niego kary pieniężnej. Nie naruszył bowiem przywołanych przez organ celny przepisów ustawy o transporcie drogowym. Ponadto wskazał, że nie wie do kogo może się odwołać, skoro decyzję wydał Dyrektor Izby Celnej w K., w której zawarto pouczenie, że odwołanie należy wnieść do tego samego organu. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], wydanym na podstawie art. 129 § 1 i 2 i art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, Dyrektor Izby Celnej w K. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...]r. Motywując podjęte rozstrzygnięcie Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że decyzja doręczona została A. W. w dniu [...]r., co oznacza, że termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...]r. Zgodnie bowiem z art. 129 § 1 i 2 Kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Skoro odwołanie wniesione zostało w dniu [...]r. tym samym przyjąć należało, iż złożone zostało z uchybieniem ustawowego terminu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sprecyzowanej na rozprawie, A. W. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia Dyrektora Izby Celnej w K. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżący ponowił zawarty już w odwołaniu zarzut, iż decyzja organu pierwszej instancji zawiera błędne pouczenie, gdyż w myśl art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który tę karę nałożył. Tymczasem pouczono go o prawie wniesienia odwołania do tego samego organu, co z góry przesądza o treści mającej być wydanej decyzji odwoławczej. Ponadto skarżący wskazał, że inspektor celny wydając mu decyzję podał, że w ciągu 2 tygodni otrzyma dodatkowe pismo, na podstawie którego będzie mógł się odwołać, czego nie uczyniono. Odwołał się zaś w ciągu 14 dni od dnia doręczenia mu wezwania do uiszczenia kary pieniężnej. W skardze zawarte również zostały zarzuty mające świadczyć o bezpodstawności nałożonej kary pieniężnej, skoro nie jest przedsiębiorcą, a transport wykonywał jako osoba fizyczna. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w K. z dotychczasową argumentacją wniósł o oddalenie skargi zauważając, że skarżący nie złożył podania o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skoro odwołanie wniesiono 44 dni po upływie ustawowego terminu, należało wydać postanowienie w oparciu o art. 134 Kpa. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik organu powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA w sprawie II GSK 183/08 i wyrok WSA w Gliwicach w sprawie IV SA/Gl 347/07) podniósł, że w sprawach o nałożenie kary pieniężnej organem odwoławczym od decyzji naczelnika właściwego urzędu celnego jest dyrektor izby celnej. Zatem zaskarżone postanowienie wydał organ właściwy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd doszedł do przekonania, że kontrolowany akt wydany został z naruszeniem przepisów o właściwości organów, jest zatem dotknięty wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności (art. 15 Kpa), w myśl której każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji na skutek wniesienia odwołania przez stronę biorącą udział w postępowaniu winna zostać ponownie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji. Stosownie zaś do treści art. 127 § 2 Kpa właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874), przewidujące w art. 92 ust. 1 kary pieniężne za wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z tej ustawy lub innych przepisów, nie określają właściwości instancyjnej organów uprawnionych do wydawania decyzji zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji. Jedynie w art. 93 ust. 5 tej ustawy ustawodawca określił, że od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne. Oznacza to, że ustawa o transporcie drogowym w zakresie dotyczącym nałożenia kar pieniężnych nie wprowadza żadnych modyfikacji w stosunku do powołanej na wstępie ogólnej regulacji z art. 127 § 2 Kpa oraz katalogu organów wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu, wymienionych w art. 17 Kpa. Sięgnąć zatem należy do przepisów ustrojowych celem ustalenia właściwego organu powołanego do orzekania w tych sprawach w pierwszej instancji oraz organu wyższego stopnia (organu nadrzędnego). Z przepisu art. 1c pkt 8 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) wynika generalne upoważnienie dla naczelnika właściwego urzędu celnego do wykonywania innych niż określone w pkt 1 – 7 zadań zleconych w przepisach odrębnych. Takie zadanie dla Służby Celnej wskazuje art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, który stanowi, że do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 tej ustawy oraz warunków w nim określonych, uprawnieni są funkcjonariusze celni. Skoro uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), decyzja taka w pierwszej instancji winna zostać wydana w imieniu naczelnika urzędu celnego właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (art. 93 ust. 1a i ust. 5 ustawy o transporcie drogowym). Prowadzi to do wniosku, że właściwym organem odwoławczym powołanym do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji jest właściwy dyrektor izby celnej (art. 1b pkt 3 ustawy o transporcie drogowym). Co prawda przepis art. 1b pkt 4 tej ustawy przekazuje również do zadań dyrektora izby celnej rozstrzyganie w pierwszej instancji w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach, to jednakże regulacja ta nie ma zastosowania w sprawach dotyczących nakładania kar pieniężnych za wykonywanie przewozu drogowego lub innych czynności związanych z tym przewozem z naruszeniem przepisów. Wymienione sprawy nie są bowiem sprawami celnymi, stąd także przepis art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 19 lipca 2004 r. – Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.) nie upoważnia dyrektora izby celnej do orzekania w tych sprawach w pierwszej instancji. Właściwość instancyjną naczelnika urzędu celnego właściwego ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli do decyzyjnego orzekania w pierwszej instancji w sprawach dotyczących nałożenia kary pieniężnej dostrzegł w postępowaniu sądowym organ, którego postanowienie zaskarżono, czego dowodem jest stanowisko pełnomocnika procesowego, zaprezentowane na rozprawie odwołującego się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia17 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 183/08 – nie publ. Jednakże z faktu tego, zdaniem Sądu, organ nie wyprowadził należytego wniosku. Wszak w rozpoznawanej sprawie w pierwszej instancji decyzję wydał Dyrektor Izby Celnej w K. Zgodnie z tym co rozważono, stosownie do treści art. 127 § 2 Kpa w związku z art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, tenże Dyrektor Izby Celnej nie jest organem właściwym do orzekania w tej konkretnej sprawie jako organ odwoławczy. Nie jest bowiem organem wyższego stopnia (organem nadrzędnym) w stosunku do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Organ, którego postanowienia zaskarżono, swej właściwości do orzekania w drugiej instancji nie może upatrywać w regulacji wynikającej z art. 1b pkt 3 ustawy o Służbie Celnej z tego powodu, że decyzja nie została wydana przez naczelnika właściwego urzędu celnego, lecz Dyrektora Izby Celnej w K. Z przeprowadzonych zaś rozważań wynika jednoznacznie, że w sprawach nakładania kar pieniężnych rozstrzygnięcia winny podejmować dwa różne organy: organ nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym – organ wyższego stopnia (organ nadrzędny), a zatem w niniejszej sprawie minister właściwy do spraw finansów publicznych. Z oczywistych zatem względów zaskarżone postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ten sam organ narusza przepisy art. 127 § 2 Kpa, art. 15 Kpa i w konsekwencji art. 134 Kpa, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia. Naruszenie zasady dwuinstancyjności godzi w konstytucyjną regułę prawa strony do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przeprowadzone zaś rozważania jednoznacznie wskazują, że ustawodawca w omawianej materii nie przewidział w aktach prawnych rangi ustawowej wyjątku od tej zasady. Wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem przepisów o właściwości jest wadą kwalifikowaną, w sposób rażący narusza powołane przepisy i tym samym obliguje Sąd administracyjny do stwierdzenia nieważności tego aktu z mocy art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi rodzi potrzebę zasądzenia od organu na rzecz skarżącego – na jego wniosek – zwrotu kosztów postępowania, które sprowadzają się do uiszczonego wpisu od skargi (art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przedmiotem skargi wniesionej do Sądu było postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sąd nie mógł się zatem odnieść do merytorycznych zarzutów skarżącego idących w kierunku wykazania braku legalności decyzji nakładającej karę pieniężną. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela pogląd, iż w sprawie ze skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania nie może objąć zakresem orzekania także decyzji pierwszoinstancyjnej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt III SA/Ka 2352/02 z glosą Zbigniewa Kmieciaka – OSP 2007 r. nr 3, poz. 25). Co prawda zgodnie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd władny jest zastosować przewidziane tą ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jednakże tylko wówczas gdy jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W sprawie ze skargi na postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przesłanka "niezbędności" nie występuje. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy prześle organ odwołanie skarżącego wraz z aktami administracyjnymi ministrowi właściwemu do spaw finansów publicznych, który w rozpoznawanej sprawie jest organem wyższego stopnia (organem nadrzędnym) w stosunku do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji, tj. Dyrektora Izby Celnej w K. O ile minister ustali, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, o którym mowa wart. 129 § 2 Kpa, umożliwi to podjęcie rozstrzygnięcia na mocy art. 134 Kpa. Jednakże wydanie takiego postanowienia obligować będzie ministra do wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...]r. nr [...] jako wydanej w pierwszej instancji z naruszeniem przepisów o właściwości, chyba, że już wcześniej postępowanie nadzwyczajne w tym zakresie zostało zakończone. Uwaga ta jest o tyle konieczna, że z oświadczenia złożonego na rozprawie przez pełnomocnika organu wynika, że organ dostrzegł wydanie decyzji w pierwszej instancji przez organ niewłaściwy nie wyjaśniając, czy zostało w stosunku do tej decyzji wszczęte postępowanie nieważnościowe.