II SA/Gl 149/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lipca 2010 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza na rzecz skarżącej Spółki od Wojewody [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 kpa, Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "A" Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę "bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Sp. z o.o. [...]" zlokalizowanej w miejscowości P. na działce o nr ew. [1], obejmującej budowę wieży kratowej o wysokości 44,00 m, posadowienie kontenera teletechnicznego u podnóża wieży, budowę wewnętrznej linii zasilającej oraz budowę zjazdu indywidualnego przebiegającego przez działki nr [1] oraz nr [2]. Jednocześnie orzekł, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego obszar oddziaływania objętego pozwoleniem obiektu obejmie działki nr: [1], [3], [2], [4], [5], [6], [7], [8] i [9]. W uzasadnieniu decyzji m.in. stwierdził, ze objęta pozwoleniem działka nr [10] położona jest na terenie, który zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. w Gminie P. zatwierdzonego uchwalą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...]r., (zwanym dalej miejscowym planem zagospodarowania sołectwa P.) oznaczony jest symbolem [...] jako tereny zieleni niskiej. Na takim terenie dopuszczalne jest jednak lokalizowanie urządzeń infrastruktury technicznej do jakich należy zaliczyć przedmiotową inwestycję. W tym względzie powołał się Starosta P. na wyjaśnienia i stanowisko Wójta Gminy P. zawarte w piśmie z dnia [...]r. Stwierdził też organ orzekający, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 ze zm.) oraz nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wskazano też, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zakres nieruchomości (działek) znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu ograniczono w stosunku do obszaru, który stanowił podstawę do wysłania zawiadomień o wszczęciu postępowania administracyjnego. Co do zgłaszanych uwag osób zainteresowanych powołał się Starosta na sformułowane w sprawie tych uwag stanowisko inwestora. W odwołaniu od tej decyzji D. i S. S. sprzeciwili się objętej nią inwestycji zgłaszając zastrzeżenia co do jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Opinię Wójta Gminy P. uznali w tym względzie za niewystarczającą i błędną. Zgłosili też zastrzeżenia do stanowiska organu pierwszej instancji, że objęta postępowaniem inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ich zdaniem takie twierdzenie nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy. Podnieśli, że w sąsiedztwie ich domu znajduje się już jeden maszt telefonii komórkowej. Po rozpoznaniu tego odwołania Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego uchylił omówioną wyżej decyzję Starosty P. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to rozstrzygnięcie stwierdził, że objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. symbolem [...]. Zgodnie z tekstem planu oznaczenie [...] oznacza teren zieleni niskiej (§ 2 ust. 3 pkt 30 tekstu planu). Jednakże część tekstowa planu nie zawiera w swojej treści jednostki o symbolu [...]. Oznaczenie cyfrowe "58" w tekście planu odnosi się bowiem do jednostki PN ([...]). W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego nie jest możliwe zbadanie zgodności planowanej inwestycji z treścią planu i w konsekwencji należy przyjąć, że w planie brak jest ustaleń dla jednostki tego planu oznaczonej symbolem "[...]". To zaś prowadzi zdaniem Wojewody do wniosku, że budowa na wnioskowanym terenie stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Stwierdził dalej Wojewoda [...], że interpretacja zapisów planu dokonana przez Wójta Gminy P. w piśmie z dnia [...]r. nie jest dla organów architektoniczno-budowlanych wiążąca, tym bardziej, iż pozostaje ona w sprzeczności z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...]r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219 poz. 1864, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 26 października 2005 r.), zgodnie z którym wieża antenowa jest telekomunikacyjnym obiektem budowlanym, a nie urządzeniem infrastruktury technicznej jak to sugeruje w ww. piśmie Wójt Gminy P. Zakwalifikowanie wieży antenowej do urządzeń infrastruktury technicznej jest też niezgodne z art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody skoro odwołujący się zostali powiadomieni jako strona postępowania o jego wszczęciu to przysługuje im prawo do udziału w tym postępowaniu w każdym jego stadium. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] "A" Sp. z o.o. w W. zakwestionowała jej uzasadnienie i w konsekwencji wniosła o uchylenie tej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w konsekwencji błędnego przyjęcia, iż zamierzenie inwestycyjne pozostaje w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. Nadto zarzuciła, iż kwestionowana decyzja została wydana bez wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem m.in. art. 7 i art. 77 kpa. Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi podniesiono, że wewnętrzna niespójność planu nie może wykluczać możliwości realizacji planowanej inwestycji i prowadzić do wniosku, że nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącej twierdzenia organu odwoławczego o niezgodności inwestycji z planem zagospodarowania nie zostały z naruszeniem art. 107 § 3 kpa uzasadnione. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją w zakresie łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami co oznacza, że w przypadku braku planu miejscowego powinna ją poprzedzać decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego a nie decyzja o warunkach zabudowy. Błędne było też powołanie się przez Wojewodę na treść § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia [...]r., która nie może pozostawać w sprzeczności z ustawą. Zdaniem skarżącej sporna inwestycja nie wpłynie niekorzystnie na środowisko oraz zdrowie mieszkańców o ile spełnione zostaną wymagania przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia [...]r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymywania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883). Pola elektromagnetyczne o poziomach przekraczających dopuszczalne normy koncentrują się bowiem przed antenami na obszarach niedostępnych dla ludności. Dalej skarżąca wywiodła, że dopuszczalne jest wniesienie skargi na uzasadnienie decyzji administracyjnej i w konsekwencji uchylenia tej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i w ogólnym zarysie jego uzasadnienie. Dodatkowo zwrócił uwagę, że w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczono specjalne tereny pod inwestycje celów publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie może, jakkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na akceptację. Na wstępie należy zwrócić uwagę na wewnętrzną sprzeczność skargi gdy w jej części wstępnej wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, zaś w jej uzasadnieniu jest mowa o uchyleniu decyzji w części dotyczącej uzasadnienia. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji nie stanowi jej części posiadającej samoistny byt prawny tj. nie stanowi części decyzji w rozumieniu art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W konsekwencji Sąd nie mógł podzielić poglądu, iż w następstwie uwzględnienia skargi możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji jedynie w części obejmującej jej uzasadnienie. Wadliwe uzasadnienie decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, w sytuacji gdy zawiera ono błędne wskazówki co do okoliczności mających istotne znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia (załatwienia sprawy), które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przesądza bowiem o wadliwości całej decyzji (jakkolwiek brak jest przepisu, że wskazówkami tymi organ niższej instancji jest związany). Taka sytuacja zachodzi zdaniem Sądu w niniejszej sprawie. Nie sposób bowiem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że w obowiązującym planie zagospodarowania sołectwa P. brak jest ustaleń dla terenu, na którym znajduje się objęta zamierzeniem inwestycyjnym działka nr [1], w sytuacji gdy plan ten został uchwalony dla tej części tego sołectwa, na którym działka ta jest położona i w jego części graficznej ujęto i zaznaczono teren (jednostkę planu) obejmujący tę działkę. Jednoznacznie w tym stanie należy zatem stwierdzić, że dla działki tej obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). W konsekwencji niedopuszczalne byłoby ustalenie w drodze decyzji dla planowanej inwestycji warunków zabudowy terenu nawet gdyby przyjąć, że przedsięwzięcie to nie stanowi inwestycji celu publicznego. W tym względzie należy podzielić bowiem stanowisko skarżącej, że w świetle treści art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 z 2010 r. poz. 651 ze zm.) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych (wskazanego m.in. w skardze) budowa stacji bazowej telefonii komórkowej obejmuje roboty budowlane w zakresie łączności publicznej i w konsekwencji stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy braku planu konieczne byłoby zatem uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego a nie decyzji o warunkach zabudowy. Ten błędny pogląd Wojewody nie miałby jednak zdaniem Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy gdy istotnie dla objętego zamierzeniem inwestycyjnym terenu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania. Jak to zasadnie podniesiono w skardze podstaw do takiego twierdzenia nie daje zaś ewentualna niespójność obowiązującego planu, na którą zwracały uwagę organy obu instancji. W takim wypadku należy bowiem ustalić treść obowiązującego dla danej jednostki planu przy uwzględnieniu i wykładni pozostałej części planu, zaś po jej ustaleniu dokonać oceny czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest z tą treścią zgodne. Uczyni to Wojewoda przy ponownym rozpoznaniu odwołania ustosunkowując się jednocześnie do oceny dokonanej w tym względzie przez organ pierwszej instancji, która sprowadza się w tej kwestii do akceptacji treści pisma Wójta Gminy P. z dnia [...]r., którą Starosta P., jak to zasadnie stwierdził Wojewoda, nie był formatywnie związany. Powinien zatem dokonać w tym przedmiocie własnych ustaleń i rozważań, czego nie uczynił. Trudno zatem przyjąć, że dokonał on poprawnej oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec błędnego, a mającego niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy stanowiska Wojewody co do faktu obowiązywania dla terenu inwestycji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania, nie sposób odeprzeć też zarzutu skargi wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Z powyższych względów zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy p.p.s.a. Dokonując ponownie ustalenia treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla objętej zamierzeniem inwestycyjnym działki nr [1] w P. weźmie pod uwagę Wojewoda m.in. treść § 2 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania sołectwa P., zgodnie z którą stanowiący integralną część planu jego rysunek, obowiązuje "w zakresie ustalonych symbolami literowymi sposobów przeznaczenia i użytkowania terenów". W świetle treści tego rysunku nie może zaś ulegać wątpliwości, że przeznaczona pod inwestycję działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem literowym "ZN", czyli zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 30 tego planu położona jest na terenie zieleni niskiej. Weźmie też pod uwagę, że tereny infrastruktury technicznej zostały oznaczone w tym planie odrębnym symbolem literowym "[...]", zaś w rozdziale 3 planu zawierającym przepisy dotyczące m.in. terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych, dla inwestycji w zakresie łączności publicznej nie wydzielono oddzielnych terenów. Plan zawiera też odrębny rozdział (Rozdział 4) dla przepisów dotyczących zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, w których urządzeń telekomunikacyjnych również nie wymieniono. Treść tych części planu wskazuje przy tym jednoznacznie, że możliwość realizacji niektórych urządzeń infrastruktury technicznej i celów publicznych przewidziano wprost w poszczególnych jednostkach planu. Dlaczego zatem nie uczyniono tego w odniesieniu do spornej stacji bazowej telefonii komórkowej, która jak to zasadnie podniósł w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stanowi zgodnie z treścią powołanego przez ten organ rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. telekomunikacyjny obiekt budowlany. Zawarty w tym przedmiocie w skardze zarzut pozostawiania tego rozporządzenia w sprzeczności z ustawą nie został w jakikolwiek sposób wyjaśniony i uzasadniony. Z tego też względu nie zasługuje na akceptację. Nawet gdyby podzielić stanowisko Wójta Gminy P. zawarte w jego piśmie z dnia [...]r., że zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania możliwość doprowadzenia "mediów" na użytek zagospodarowania terenów w poszczególnych jednostkach urbanistycznych planu nie musi wynikać wprost z części tekstowej planu, to do rozważenia pozostawałaby kwestia czy wieża telefonii komórkowej jest niezbędna dla właściwego zagospodarowania terenu przeznaczonego zgodnie z planem pod zieleń niską, względnie czy stanowi dla takiego terenu typową infrastrukturę techniczną. Rozpoznając ponownie odwołanie rozważy jednak Wojewoda w pierwszej kolejności czy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie ustalił organ pierwszej instancji w wydanej przez siebie decyzji krąg stron postępowania o jakich mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, która to kwestia ma istotne znaczenie dla oceny kto może wnieść skutecznie odwołanie od decyzji tego organu. W tym przedmiocie stanowisko Starosty [...] nie zostało praktycznie w ogóle uzasadnione, tym bardziej z powołaniem się na konkretne dowody i ich omówienie. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego o przymiocie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę decyduje fakt pozostawania nieruchomości wymienionych tam podmiotów w obszarze oddziaływania objętego tym pozwoleniem obiektu. W świetle treści tego przepisu nie można zatem podzielić wyrażonego przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji stanowiska, że o przymiocie tym przesądza sam fakt zawiadomienia podmiotu o wszczęciu postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, również w sytuacji gdy później decyzja została doręczona takiemu podmiotowi jedynie do wiadomości i nie jako stronie. Zawiadomienie takie nie wyklucza bowiem późniejszego ustalenia, że w świetle treści art. 28 ust. 2 prawa budowlanego danemu podmiotowi przymiot strony nie przysługuje. Dokonanie ustaleń co do przymiotu stron postępowania należy przy tym do obowiązków organów architektoniczno-budowlanych. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 i art. 105 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy.