II SA/Gl 1495/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego legalności rozbudowy budynku oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ("PINB") działając na podstawie art. 105 § 1 pkt 1 k.p.a. umorzył wznowione na wniosek W. F. (dalej zwanego "skarżącym") postępowanie zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] r. nr [...] Uzasadniając wydaną decyzję PINB wyjaśnił, że decyzją nr [...] z [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy budynku przemysłowego na działkach nr 1 i 2 w Z. W trakcie tamtego postępowania ustalono, ze na działkach tych znajduje się budynek murowany, częściowo z bloczków betonowych, częściowo z pustaków ceramicznych. Dach budynku jest dwuspadowy, kryty blachą trapezową, konstrukcja wykonana z kratownic stalowych. Od strony ul. [...] znajdują się dwie bramy wjazdowe, dwuskrzydłowe. We wnętrzu budynku stwierdzono kanał samochodowy. Ustalono, że budynek powstał około 40 lat temu, przy czym został wybudował samowolnie jako garaż, a obecnie składuje się w nim sprzęty gospodarstwa domowego. W 1994 r. miała miejsce rozbudowa budynku warsztatu na działce nr 2 w stronę działki nr 1. Organ wyjaśnił jednocześnie, że w wyniku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, ze przedmiotowy garaż nie pozostaje w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym, co wykluczało jego nakaz rozbiórki oraz co stanowiło podstawę do umorzenia postępowania. Dalej organ wskazał, że pismem z dnia 31 maja 2021 r skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną powyżej decyzją o umorzeniu postępowania. Jako podstawę wznowienia we wniosku wskazano na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak datę powzięcia przez skarżącego wiedzy o powyższej decyzji wskazano datę 14 maja 2021 r. Po wznowieniu postępowania organ uznał, że funkcja garażowa nie powoduje negatywnego oddziaływania wskazanego powyżej budynku na tereny działek sąsiednich. Budynek ten zaś znajduje się w znacznej odległości od zabudowań skarżącego. W konsekwencji nie został on uznany za stronę postępowania zakończonego wskazaną powyżej decyzją o umorzeniu. Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł od niej odwołanie. Nie przyniosło ono jednak oczekiwanego przez niego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ("ŚWINB"), działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zreferował najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, a także przytoczył i omówił podstawy prawne rozstrzygnięcia ze szczególnym uwzględnieniem istoty wznowienia postępowania jako trybu nadzwyczajnego, w którym toczyło się postępowanie przed organem I instancji. W ocenie ŚWINB organ I instancji wobec wniosku skarżącego prawidłowo wznowił postępowanie zakończone wskazaną na wstępie decyzją tego organu z dnia [...] r. nr [...]. Po wznowieniu zaś tego postępowania w ocenie organu odwoławczego organ I instancji słusznie uznał, że wznowione postępowanie stało się bezprzedmiotowe, a to ze względu na ustalenie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w sprawie zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] r. nr [...] o umorzeniu postępowania. Przywołane powyżej stanowisko ŚWINB wywiódł z art. 28 k.p.a. Powołując się zaś na stanowiska reprezentowane w judykaturze i orzecznictwie organ ten wskazał, że interes prawny powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny oraz oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, w tym przede wszystkim administracyjnego, a prawa cywilnego wyłącznie wtedy, gdy przepis prawa administracyjnego odsyła do konkretnej instytucji wskazanej w prawie cywilnym. Zaakcentował jednocześnie organ odwoławczy, że interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego. Uzasadniając brak interesu faktycznego po stronie skarżącego organ odwoławczy wskazał, że budynek, którego dotyczy postępowanie administracyjne jest zlokalizowany w odległości 43 metrów od działki skarżącego i jest oddzielony innymi zabudowaniami. Zdaniem organu interesu prawnego nie można wywodzić z samego faktu posiadania prawa własności do działki sąsiedniej. Elementem koniecznym to tego, aby uznać interes prawny właścicieli sąsiednich nieruchomości jest to, że dana działka znajduje się w strefie oddziaływania konkretnego obiektu znajdującego się na drugiej działce, a taka sytuacja zdaniem organu odwoławczego nie zachodzi w tej sprawie. Argumenty przedstawione zaś przez skarżącego świadczą o posiadaniu przez niego interesu faktycznego a nie prawnego. W podsumowaniu uzasadnienia ŚWINB za słuszne uznał stanowisko organu I instancji, że postępowania administracyjne w obecnej sprawie stało bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Stanowisko to organ odwoławczy poprzedził obszernym cytatem wyroku NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 923/15, wedle którego jeżeli po wznowieniu postępowania okaże się, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony, to wznowione postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 8 § 1 oraz art. 28 k.p.a. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że stanowisko ŚWINB jest sprzeczne z wcześniejszym stanowiskiem tego organu wyrażonym w decyzji z dnia [...] r. [...], w której uznano go za stronę w postępowaniu dotyczącym legalności rozbudowy budynku mieszkalnego oraz garażu znajdującego się również na działce nr 2. Ponadto za stronę uznano go w postępowaniu dotyczącym rozbudowy zakładu obróbki metalu na tej działce. Według skarżącego PINB kierował się wytycznymi zawartymi w art. 28 Prawa budowlanego, a przepis ten dotyczy wyłącznie spraw związanych z pozwoleniem na budowę. Skarżący wskazał także, że budynek objęty postępowaniem znajduje się w odległości 25 metrów od jego działki a nie jak wskazał organ w odległości 43 metrów. W skardze podniesiono również, że przedmiotowy budynek został rozbudowany z naruszeniem przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ujętych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Przylega on do zakładu obróbki metali. Prowadzenie zaś w tym zakładzie obróbki metali spowodowało u skarżącego i jego żony znaczny uszczerbek na zdrowiu, co zostało stwierdzone przez biegłego sądowego z dziedziny energetyki, z którymi zgodził się Sąd Rejonowy w Z. oraz Sąd Okręgowy w B. Skarżący zarzucił również, że nie sprawdzono od kiedy przedmiotowy budynek zaczął figurować jako budynek przemysłowy (przeznaczony na produkcję) oraz dlaczego takie przeznaczenie jest w dalszym ciągu uwidocznione w zasobach Starostwa Powiatowego. Nieprawdą jest według skarżącego to, że przedmiotowy budynek powstał 40 lat temu. Ponadto jego budowa jest niezgodna z obecnymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie są również spełnione postanowienia dotyczące powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej na działce nr 1. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzją nr [...] z [...] r. PONB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy budynku przemysłowego na działkach nr 1 i 2 w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonywana w zakreślonych powyżej ramach ocena kontrolowanej decyzji sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy skarżący mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego w sprawie legalności rozbudowy budynku przemysłowego na działkach nr 1 i 2 w Z., zakończonego decyzją PINB nr [...] z [...] r. o umorzeniu postępowanie Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga sięgnięcia do treści art. 28 k.p.a. Według tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Brak interesu prawnego w świetle tego przepisu wyklucza posiadanie statusu strony postępowania. Wyjaśnić zatem należy, czym jest interes prawny. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego przez niego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. mi.in. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17). Ocena występowania interesu prawnego po stronie skarżącego wymaga odniesienia się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy. Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzją nr [...] z [...] r. PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności rozbudowy budynku przemysłowego na działkach nr 1 i 2 w Z. Według ustaleń PINB przedstawionych w uzasadnieniu decyzji tego organu istniejący na działkach nr 1 i 2 w Z. przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się w odległości około 25 metrów od granicy z należącą do skarżącego działką nr 3. Zaś odległość tego budynku od budynku skarżącego wynosi 43 metry. Natomiast według ŚWINB odległość przedmiotowego budynku od działki skarżącego wynosi 43 metry. To ostatnie ustalenie faktyczne jest kwestionowane przez skarżącego. Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozostawia wątpliwości, że w tym zakresie skarżącemu należy przyznać rację. Odległość 43 metrów jest wielkością, która oddziela przedmiotowy budynek od budynku skarżącego, a nie od granicy jego działki (nr 3). Prawidłowe ustalenia w tym zakresie poczynił organ I instancji. Natomiast ustalenie dokonane przez organ I instancji jest w tym zakresie błędne. Świadczy to bez wątpienia o naruszeniu przez ŚWINB art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Jednak w ocenie Sądu naruszeniu tego nie można przypisać doniosłości, która jest wymagana, aby mogło ono stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wskazany tutaj błąd ustaleń faktycznych nie miał bowiem wpływu na wynik sprawy. Okolicznością, której należy przypisać pierwszorzędne znaczenie przy ocenie, czy skarżący posiada interes prawny we wznowionym postępowaniu dotyczącym legalności wskazanego na wstępie budynku jest to, że pomiędzy tym budynkiem a działką skarżącego posadowione są jeszcze inne zabudowania znajdujące się na działce nr 2, które oddzielają skarżącego (jego nieruchomość) od przedmiotowego budynku. W ocenie Sądu okolicznością, która ma kluczowe znaczenie dla sprawy jest właśnie wskazany powyżej fakt, że przedmiotowy budynek (którego zresztą jedynie mniejsza część znajduje się na działce nr 2) jest od strony nieruchomości skarżącego zasłonięty inną zabudową. Ta okoliczność ma przy tym charakter bezsporny. Ponadto odległość tego budynku względem działki skarżącego wynosi 25 metrów. Materiał dowodowy znajdujący się w aktach nie pozostawia zaś wątpliwości co do tego, że przedmiotowy budynek nie pełni obecnie funkcji produkcyjnej. Co więcej, znajdujące się w przedmiotowym budynku dwie bramy dwuskrzydłowe są usytuowane od strony ul. [...], z którą należąca do skarżącego działka nr 3 nie jest bezpośrednio skomunikowana. Przedmiotowy budynek zaś jest położony w większej części na działce nr 1 i poprzez wskazane tutaj bramy wjazdowe jest dostępny z terenu tej właśnie działki. Działka nr 1 nie graniczy zaś bezpośrednio z działką skarżącego nr 3, położoną przy innej ulicy (ul. [...]) i z tej ulicy dostępną. Wszystkie te okoliczności zdaniem Sądu przemawiają za tym, że organy prawidłowo uznały, że po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, że posłużyły się one także kryterium oddziaływania, w istocie zbieżnym z kryterium uznania za stronę na gruncie art. 28 prawa budowlanego. Posłużenie się bowiem kryterium oddziaływania przedmiotowego budynku na działkę skarżącego (i zwrócenie w tym kontekście uwagi na jego brak) miało w realiach rozpoznawanej sprawy znaczenie jedynie pomocnicze. Nie mogły odnieść zarzuty skargi dotyczące tego, że w innych postępowaniach skarżącemu przyznany został status strony, postępowania te dotyczył bowiem budynku położonego w całości na działce nr 2 i dostępnego z terenu tej właśnie działki. Wskazane przez skarżącego sprawy miały zatem inny stan faktyczny. Ponadto wskazane w skardze szkodliwe oddziaływania dotyczy właśnie wspomnianego tutaj budynku położonego w całości na działce nr 2, a nie budynku, którego dotyczyła zaskarżona decyzja. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).