II SA/Gl 1496/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi W.S. na uchwałę Rady Gminy w Psarach z dnia 29 września 2010 r. nr XLVII/368/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą z dnia 29 września 2010 r. nr XLVII/368/2010 Rada Gminy Psary uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu o pow. 322 ha położonego w Sołectwie Gródków. W dniu [...] r. do Urzędu Gminy w Psarach wpłynęło wezwanie W. S. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą. W swoim wystąpieniu strona zaakcentowała, że obowiązujące dotychczas przeznaczenie nieruchomości umożliwiało jej skorzystanie z prawa pierwokupu w nabyciu nieruchomości oznaczonej numerem działki 1 w oparciu o przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Po zmianie przeznaczenia terenu, co nastąpiło na mocy wskazanej uchwały, skorzystanie z prawa pierwokupu stało się, w ocenie strony, niemożliwe. Oprócz tego autorka wezwania zwróciła uwagę, że przeznaczenie w planie miejscowym działki o numerze 2 na tereny budowlane nastąpi poprzez uszczuplenie jej interesu prawnego, albowiem koniecznym będzie wytyczenie drogi dojazdowej do innych nieruchomości przeznaczonych pod budowę. Uchwałą z dnia 25 października 2012 r. nr XXIV/266/2012 Rada Gminy Psary odmówiła uwzględnienia wezwania W. S.. W ustawowym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, na uchwałę z dnia 29 września 2010 r. nr XLVII/368/2010 wniosła W. S. oraz D. G.. W jej treści skarżące zarzuciły zaskarżonej uchwale naruszenie: - interesu prawnego W. S., która jako spadkobierca byłego właściciela działki nr 1 została pozbawiona możliwości skorzystania z prawa pierwokupu tej nieruchomości w trybie bezprzetargowym, zaś D. G. – dzierżawca również nie będzie mogła z tego uprawnienia skorzystać na skutek zmiany przeznaczenia działki w planie miejscowym, - interesu prawnego W. S. – jej prawa własności działki nr 2 poprzez umiejscowienie w planie miejscowym wzdłuż tej działki drogi wewnętrznej, co w konsekwencji może doprowadzić do wywłaszczenia tej nieruchomości, podczas gdy brak jest interesu publicznego w utworzeniu tej drogi, co zarazem narusza art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - art. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zmianę przeznaczenia działek nr 2 i 1 oraz utworzenie wzdłuż granicy działki nr 2 drogi wewnętrznej, - art. 17 pkt 1, 9 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezawiadomienie w sposób prawidłowy o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - art. 8 i 9 kpa poprzez niezawiadomienie skarżącej o zamierzeniach dotyczących zmiany przeznaczenia działki 2 i 1 co w konsekwencji pozbawiło strony możliwości wykupu tych działek. Skarżące zwróciły się do Sądu o stwierdzenie nieważności tej uchwały w zakresie zmiany przeznaczenia działek 2 i 1, wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w wymienionym wyżej zakresie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi D. G. oraz oddalenie skargi W. S., podnosząc, że D. G. nie złożyła wezwania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że nie wyjaśniono na czym polega naruszenie ładu przestrzennego, skoro przeznaczenie nieruchomości sprzed uchwalenia planu przewidywało bardzo szeroki zakres funkcji ich zagospodarowania, a zaskarżona uchwała wprowadziła w tym zakresie jednoznaczne unormowania. Za niezrozumiały uznany został zarzut naruszenia art. 3 i 4 ustawy, skoro przepis ten dotyczy kompetencji gminy w zakresie kreowania ładu przestrzennego na jej terenie. Z kolei zarzut naruszenia art. 17 pkt 1, 9 i 13 został uznany za nieuzasadniony gdyż w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy ogłoszono o przystąpieniu do sporządzenia planu, projekt planu, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami zaś skarżące nie zgłosiły do projektu planu żadnych uwag. Również zarzut naruszenia art. 8 i 9 kpa uznano za bezzasadny albowiem regulacje te nie mają miejsca przy procedurze planistycznej. Wyznaczenie w miejscowym planie nowych terenów inwestycyjnych o charakterze budowlanym wymagało zapewnienia należytej komunikacji. Stąd też, wzdłuż działki nr 2 wyznaczono drogę wewnętrzną. Po obu stronach tej drogi zaplanowano tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś sama lokalizacja planowanej drogi musi spełniać wymagania techniczne przewidziane dla tej kategorii dróg. Postanowieniem z dnia 14 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę D. G.. Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 24 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę i podała, że po zajęciu części działki należącej do skarżącej pod drogę nieruchomość ta utraci charakter działki budowlanej ponieważ stanie się zbyt wąska pod zabudowę. Podała również, że na tym terenie faktycznie nie ma drogi, jest tylko szeroka miedza. Skarżąca nie wyraziła zgody na zajęcie jej nieruchomości pod drogę. Pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi. Podał, że działka o numerze 3 jest faktycznie istniejącą działką drogową o szerokości 3 metrów, stanowiącą własność Gminy Psary a plan miejscowy przewiduje jej poszerzenie kosztem działek sąsiednich z obu stron. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola zaskarżonej uchwały, przeprowadzona w oparciu o kryterium zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) nie pozwoliła stwierdzić, że uchwała ta obarczona jest wadami dającymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności zaś podniesione w skardze zarzuty okazały się bezzasadne. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów Sąd zauważa, że nie zasługiwały one na uwzględnienie albowiem zmiana przeznaczenia terenu przyjęta w zaskarżonej uchwale pomimo, że nie odpowiada zamierzeniom skarżącej mieści się w ramach tzw. władztwa planistycznego i nie sposób dopatrzeć się w przyjętych ustaleniach naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. – dalej u.p.z.p.) w ramach realizacji zadań własnych gmina została wyposażona w kompetencję do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie. Nie oznacza to rzecz jasna zupełnej dowolności w kształtowaniu ładu przestrzennego, nie miej jednak stwierdzić trzeba, że ustawodawca wyposażył gminy w instrument pozwalający zmieniać przeznaczenie nieruchomości nawet wbrew woli jej właściciela, o ile taka zmiana znajduje uzasadnienie w realizacji interesu społecznego lub interesów indywidualnych. Ustalenia planu miejscowego mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze objętym planem. Skutki prawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają znaczące konsekwencje zarówno dla gminy jak i dla właścicieli nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że w ten sposób akt prawa miejscowego (plan miejscowy) bezpośrednio wpływa i kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, decydując o społeczno – gospodarczym przeznaczeniu tego prawa. Ponadto, jak wynika to z treści art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, a także do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). W realiach rozpoznawanej sprawy Gmina Psary skorzystała z przyznanego jej władztwa planistycznego przeznaczając nieruchomości o numerach 2 i 1 pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol [...] MN) a na części działki o numerze 2 przewidziano lokalizację drogi wewnętrznej (symbol [...] KDW). Zauważyć trzeba, że przeznaczenie obu wskazanych wyżej nieruchomości pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej , a jednej z nich również pod drogę wewnętrzną związane było z uregulowaniem przeznaczenia większego obszaru, na którym przewidziano zabudowę jednorodzinną. Oznacza to tym samym, że ukształtowanie treści prawa własności obydwu nieruchomości pomimo, że nie odpowiada skarżącej mieści się w dozwolonych prawem granicach ingerencji w to prawo poprzez kształtowanie polityki przestrzennej na terenie gminy. W tym mieści się również ewentualność późniejszego wydzielenia z nieruchomości należącej do skarżącej pasa niezbędnego do wybudowania drogi wewnętrznej, co będzie przedmiotem odrębnego postępowania. Przewidziana w planie miejscowym droga na nieruchomości oznaczonej nr 3 (oraz częściowo na działce nr 2) ma status drogi wewnętrznej (§ 22 ust. 6 zaskarżonej uchwały), co oznacza, że przy jej wydzieleniu i realizacji nie znajdą zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami natomiast jej powstanie będzie uzależnione od decyzji właściciela terenu – zgodnie z treścią art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260). W konsekwencji w działaniach organów Gminy Psary nie sposób dopatrzeć się naruszenia art. 3 i 4 u.p.z.p. na co powoływała się skarżąca. Podnoszone przez stronę argumenty dotyczące uniemożliwienia jej skorzystania z prawa pierwokupu nieruchomości o numerze 1 poprzez zmianę jej przeznaczenia nie mogły odnieść skutku. Kwestie skorzystania z prawa pierwokupu wspomnianej nieruchomości mają charakter cywilnoprawny i jako takie mogą podlegać ewentualnej ocenie dokonanej przez sąd powszechny w razie sporu w zakresie możliwości realizacji przez skarżącą roszczenia pierwokupu. Jedynie na marginesie Sąd rozpoznający skargę zwraca uwagę na brzmienie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 ze zm.) zgodnie z którym ustawa ta reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej (...). Z treści tego przepisu wynika, że pierwszoplanowe znaczenie przy ocenie charakteru nieruchomości mają przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), a w orzecznictwie przyjmuje się, że samo przeznaczenie gruntu w planie miejscowym na cele nierolne lub nieleśnie nie powoduje automatycznej zmiany charakteru tych gruntów (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 1998 r. sygn. akt II SA 415/98 – System Informacji Prawniczej LEX nr 41802). W tym miejscu wskazać przyjdzie, że W. S. dysponuje tytułem prawnym (prawem własności) względem nieruchomości oznaczonej numerem działki 2, natomiast nieruchomość oznaczona numerem 1 weszła w skład zasobu własności rolnej Skarbu Państwa. Skarżąca nie jest dzierżawcą tej nieruchomości (dzierżawcą nieruchomości jest D. G.). Wskazać jednak przyjdzie, że nawet gdyby skarżąca była dzierżawcą, to i tak dysponowałaby jedynie ekspektatywą nabycia nieruchomości w przyszłości, a wobec tego nie legitymowałaby się interesem prawnym dającym podstawę do kwestionowania zmiany sposobu zagospodarowania tej nieruchomości w planie miejscowym Nieuzasadnione okazały się również zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 17 pkt 1, 9 i 13 u.p.z.p. albowiem analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie pozwoliła Sądowi stwierdzić, że w tym zakresie doszło do jakichkolwiek uchybień. Zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W przypadku zaskarżonej uchwały ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o możliwości składania wniosków do projektu planu zawarte zostało w "Głosie Gminy Psary", w wydaniu z dnia 25 września 2008 r. oraz umieszczono je na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Psary, gdzie widniało od dnia 16 września 2008 r. do 30 października 2008 r. Niewątpliwe więc spełniono tym samym wymogi proceduralne wynikające z treści przywołanego przepisu. Przepis art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nakłada na właściwy organ gminy obowiązek wprowadzenia do projektu planu zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłoszenie, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia. Projekt ten wykłada się wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Stosowne ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko ukazało się w "Głosie Gminy Psary", w wydaniu z dnia 26 kwietnia 2010 r., w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Psarach, gdzie było dostępne od dnia 28 kwietnia 2010 r. do dnia 15 czerwca 2010 r. . Projekt planu wyłożony był w dniach od 10 maja do 10 czerwca 2010 r. Dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miała miejsce w dniu 25 maja 2010 r., a termin wnoszenia uwag do projektu planu upływał z dniem 24 czerwca 2010 r. Z powyższego wynika, że organ dochował wszelkich wymogów formalnych, a z samego faktu, że strona nie składała żadnych uwag i wniosków do projektu planu ani też nie uczestniczyła w publicznej dyskusji nad projektem planu nie można skutecznie wywodzić zarzutu naruszenia prawa przez organy. Wbrew oczekiwaniom strony skarżącej, w toku procedury planistycznej nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2013 r. poz. 267), a wobec tego jej zarzut naruszenia art. 7 i 8 powołanej ustawy nie mógł być uznany za zasadny. Strona podniosła w skardze, że została wprowadzona w błąd co do przeznaczenia nieruchomości 2 i 1, albowiem założenia przyjęte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Psary nie odpowiadają treści zaskarżonej uchwały. Jest to jednakże zarzut nieuprawniony, gdyż w piśmie z dnia 2 października 2009 r. została poinformowana, że działka nr 2 została przeznaczona w studium na tereny rozwoju funkcji mieszkaniowo – usługowych, w części na tereny produkcji rolniczej, w części zaś na tereny sadów do zachowania, a w części na tereny komunikacji i infrastruktury. Z kolei działka nr 1 przeznaczona jest w części na tereny rozwoju funkcji mieszkaniowo – usługowych, w części na tereny produkcji rolniczej, a w części na tereny infrastruktury. Strona nie wzięła jednak pod uwagę zmiany studium, która pociągnęła za sobą zmiany planowanego przeznaczenia opisanych wyżej nieruchomości, o czym została poinformowana w kolejnym piśmie organu – datowanym na dzień [...] r. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, stąd też organy były związane zmianami studium i ostatecznie przeznaczenie terenu przyjęte w planie uwzględniało wspomnianą zmianę studium, która nastąpiła w trybie i na zasadach przewidzianych przez ustawę. Sąd w tym miejscu zwraca uwagę skarżącej na treść art. 35 u.p.z.p. zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. W zaskarżonej uchwale nie wskazano odmiennego sposobu tymczasowego zagospodarowania terenów objętych planem, a wobec tego strona może korzystać z posiadanej nieruchomości w dotychczasowy sposób (por. § 4 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).