II SA/Gl 1496/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Herby z dnia 11 września 2018 r. nr XXXI/307/18 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Herby 1. stwierdza nieważność § 8, § 13 pkt 2 i § 20 ust. 3 załącznika zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala. W złożonej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 9 marca 1990 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm., dalej też jako u.s.g.) oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) skardze do sądu administracyjnego Wojewoda Śląski (dalej też jako Wojewoda lub organ nadzoru) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXI/307/18 Rady Gminy Herby (dalej jako Rada Gminy) z dnia 11 września 2018 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Herby, dalej jako "uchwała" – w całości, jako sprzecznej z art. 19 ust. 5 pkt 2, pkt 4, pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1437 ze zm.), dalej jako "ustawa", w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. W uzasadnieniu podniósł, że na sesji w dniu 11 września 2018 r. Rada Gminy Herby przyjęła uchwałę Nr XXXI/307/18 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Herby. Załącznik do uchwały stanowi: Regulamin Dostarczania Wody i Odprowadzania Ścieków Obowiązujących na terenie Gminy Herby (dalej jako Regulamin). W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1-3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy jest aktem prawa miejscowego. Ściśle określony zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania podejmowanej w tym przedmiocie uchwały określa art. 19 ust. 5 ustawy zgodnie z którym regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Konstrukcja tego przepisu nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zakres spraw podlegających unormowaniu w Regulaminie ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając regulamin, rada powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wszystkie wymienione w tym przepisie elementy są elementami obligatoryjnymi regulaminu i brak któregokolwiek z nich dyskwalifikuje regulamin w całości. Dalej Wojewoda powołując się na treść art. 2 i art. 7 Konstytucji RP stwierdził, że organ wykonujący kompetencje prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przekroczenie kompetencji lub też niewypełnienie upoważnienia ustawowego należy traktować jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością aktu w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje. Tworzone w oparciu o delegację ustawową przepisy powinny być formułowane w sposób poprawny z punktu widzenia językowego i logicznego, w sposób precyzyjny i jasny. Zdaniem organu nadzoru powyższych wymogów nie spełnia treść § 20 ust. 2 i ust. 4, § 7 i § 8, § 13 pkt 1 i pkt 2 objętego skargą Regulaminu. Treść § 20 ust. 2 i ust. 4 Regulaminu nie wypełnia dyspozycji art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. W kwestionowanym przepisie Rada Gminy wskazała, iż: 2. Techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy. 4. Technicznymi warunkami umożliwiającymi dostęp do usług wodociągowo-kanalizacyjnych są: 1) usytuowanie w terenie sieci wodociągowych i kanalizacji, 2) zapas wydajności urządzeń zamontowanych na powyższych sieciach, 3) zdolność urządzeń wodociągowych do pokrycia zapotrzebowania odbiorcy i urządzeń kanalizacyjnych do oczyszczania ścieków, 4) zainstalowane wodomierze główne. Nie wskazano zatem w sposób precyzyjny i konkretny warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, po spełnieniu których zaistnieje możliwość skorzystania z tych usług. Użyty przez Radę Gminy zwrot "usytuowanie w terenie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych" (§ 20 ust. 4 pkt 1 załącznika do uchwały) jest niejasny i nieprecyzyjny. Z treści załącznika do uchwały nie sposób wywieść na jakim "terenie" ma być usytuowana sieć wodociągowa i kanalizacyjna, a także jak rozumieć termin: "teren, na którym usytuowana jest sieć wodociągowa i kanalizacyjna". Również odesłanie w § 20 ust. 2 załącznika do uchwały do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, nie stanowi określania "warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych". Treść § 7 i § 8 załącznika do uchwały jest sprzeczna z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Rada Gminy w § 7 załącznika do uchwały wskazała, że: Osoba ubiegająca się o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków z Przedsiębiorstwem Wodociągowo-Kanalizacyjnym jest zobowiązana przedstawić Przedsiębiorstwu dokument, określający aktualny stan prawny przyłączonej nieruchomości. Jeżeli z treści tego dokumentu nie wynika tytuł prawny osoby składającej wniosek do władania nieruchomością, jest ona zobowiązana przedłożyć dokument potwierdzający ten tytuł. Natomiast w § 8 załącznika do uchwały uregulowano – Odbiorca po zawarciu umowy jest zobowiązany do pisemnego poinformowania Przedsiębiorstwa o utracie prawa do korzystania z nieruchomości. Do czasu poinformowania Przedsiębiorstwa, odbiorca pomimo wygaśnięcia umowy, ponosi odpowiedzialność za należności powstałe w związku ze świadczeniem usług przez Przedsiębiorstwo. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy regulamin określa szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Pod pojęciem "szczegółowe warunki i tryb zawierania umów" należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Natomiast obligatoryjne elementy umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków zostały określone w art. 6 ust. 3 pkt 1-6 ustawy. W konsekwencji przepisy załącznika do uchwały odnoszące się do obowiązku przedłożenia dokumentu określającego stan prawny przyłączonej nieruchomości oraz poinformowania przedsiębiorstwa o utracie prawa do korzystania z nieruchomości nie zawiera się w warunkach i trybie zawierania umów z odbiorcami usług. Ustawa nie formułuje żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny nieruchomości, czy obowiązku informacyjnego odbiorcy usług w stosunku do przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Obowiązki takie nie wynikają również z innych przepisów prawa. Zdaniem Wojewody również § 13 pkt 1 załącznika do uchwały jest sprzeczny z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Rada Gminy w ww. przepisie określiła, że: Do wniosku, o którym mowa w § 12, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć: 1) dokument określający stan prawny nieruchomości, której dotyczy wniosek. Ustawa nie formułuje bowiem żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym stan prawny nieruchomości. Także § 13 pkt 2 załącznika do uchwały, regulujący obowiązek odbiorców usług polegający na dołączeniu do wniosku o przyłączenie do sieci aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej wraz z naniesionym szkicem budynku, określającą usytuowanie nieruchomości, o której mowa w § 10 względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, w skali 1:1000 jest sprzeczny z art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji RP. Zobowiązanie do przedłożenia ww. załącznika w postaci aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej wraz z naniesionym szkicem budynku stanowi przekroczenie delegacji ustawowej oraz niedozwoloną modyfikacją przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy Herby nie wypełnia delegacji z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy oraz przekroczyła uprawnienie wynikające z art. 9 ust. 5 pkt 4 ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznając zasadność skargi stwierdziła, że "uwzględnia skargę w całości". W uzasadnieniu przedstawiono ogólne rozważania co do wymaganej zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy treści regulaminu i obowiązku prawidłowego wykonywania wynikającej z tego przepisu delegacji ustawowej w kontekście przestrzegania zasad wynikających z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Nie będąc związany stanowiskiem stron, w tym zarzutami i wnioskami skargi, a to zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Sąd uznał, że skarga jest tylko częściowo uzasadniona. W tym względzie w odniesieniu do odpowiedzi na skargę należy podnieść, że Rada Gminy uznając jej zasadność w żaden sposób ogólnych zawartych w odpowiedzi rozważań, odnoszących się do prawidłowej realizacji przez organy uprawnione delegacji ustawowych, których zresztą jak i podobnych rozważań zawartych w skardze Sąd nie kwestionuje, nie odniosła do konkretnych sformułowanych w skardze zarzutów. Z przedstawionych Sądowi akt nie wynika też aby we własnym zakresie zaskarżoną uchwałę uchyliła lub zastąpiła ją innym regulaminem. Oceniając treść zaskarżonej uchwały w kontekście powoływanych w skardze zasad w odniesieniu do treści art. 19 ust. 5 ustawy oraz art. 90 i art. 93 ustawy o samorządzie gminnym Sąd uznał, że zarzuty skargi są zasadne jedynie w odniesieniu do treści § 8 i § 13 pkt 2 Regulaminu. Co do treści pierwszego z tych przepisów należy podzielić w pełni stanowisko Wojewody, że nie dotyczy ona "szczególnych warunków i trybu zawierania umów" o jakich mowa w delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, przez które należy rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy. Zakwestionowany w skardze obowiązek dotyczy zaś okoliczności, które mogą zaistnieć jedynie już na etapie realizacji umowy, a więc po jej zawarciu. Co najwyżej rozważenia wymagałaby podstawa nałożenia takiego obowiązku w samej umowie w oparciu o treść art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy. Oznacza to, że przepis § 8 Regulaminu został sformułowany z przekroczeniem delegacji ustawowej czyli sprzecznie z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Dotyczy to również treści § 13 pkt 2 Regulaminu gdy zważy się, że określony w niej obowiązek trudno zaliczyć do warunków przyłącza o jakich mowa w art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy. W tym względzie należy podzielić też stanowisko organu nadzoru, że obowiązek ten modyfikuje treść obciążających inwestora przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych obowiązków i wynikających z Prawa budowlanego (art. 29a i art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20 tego aktu prawnego), co przy wydawaniu kontrolowanego aktu jest niedopuszczalne. Nie może nadto ulegać wątpliwości, że w zasobach przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego powinny znajdować się wymienione w kwestionowanym przepisie Regulaminu mapy sytuacyjno-wysokościowe z zaznaczeniem usytuowania przebiegających na danym terenie sieci wodociągowych i kanalizacyjnych oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu z których przedsiębiorstwo to może i powinno w razie potrzeby korzystać przy rozpatrywaniu wniosku o określenie warunków przyłączenia do sieci. Z urzędu Sąd stwierdził, że nie znajduje potwierdzenia w delegacji ustawowej wynikającej z art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy treść § 20 ust. 3 kontrolowanego Regulaminu zgodnie z którym; "Przyłącza wodociągowe i kanalizacyjne mogą być realizowane wyłącznie przez przedsiębiorstwo lub osoby posiadające stosowne uprawnienia do tego rodzaju robót. Roboty budowlano-montażowe należy prowadzić w oparciu i zgodnie z wytycznymi dotyczącymi wykorzystywania przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych". Nie jest to bowiem materia dotycząca warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych o jakich w tym przepisie ustawy mowa. Nadto dotyczy kwestii leżących w kompetencjach organów architektoniczno-budowlanych i nadzoru budowlanego działających w oparciu o Prawo budowlane i przepisy wykonawcze do tego aktu, właściwych na etapie przygotowania i realizacji robót budowlanych związanych z budową przyłączy. Z powyższych względów należało na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdzić nieważność § 8, § 13 pkt 2 i § 20 ust. 3 załącznika zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności tych przepisów nie daje podstaw do przyjęcia, że pozostała część uchwały nie reguluje jako całość materii zgodnie z treścią art. 19 ust. 5 ustawy i tym samym nie może funkcjonować w obrocie prawnym jako akt prawa miejscowego. W pozostałym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Dokonując w odniesieniu do zarzutów skargi analizy treści § 20 ust. 2 i 4 skarżącego Regulaminu należy w pierwszej kolejności podnieść, że prawodawca nie określił w ustawie ani w wydanych do niej aktach wykonawczych co należy rozumieć przez "warunki techniczne określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" o jakich mowa w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. Nie wskazał też nawet przykładowo takich warunków, których zamieszczenie w regulaminie byłoby obowiązkowe. Zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że niewątpliwie chodzi tu o wskazanie przesłanek po spełnieniu których istnieje możliwość skorzystania z przedmiotowych usług. Trzeba jednak zauważyć, że co do zasady takie przesłanki w analizowanym § 20 Regulaminu zostały wskazane. Organ nadzoru nie wskazuje zaś przy tym chociażby przykładowo jakich konkretnie istotnych i niezbędnych przesłanek Rada Gminy przy realizacji wynikającego z tego przepisu ustawy obowiązków nie określiła. Trudno zatem przyjąć, że w Regulaminie tym przesłanki nie zostały określone co uzasadniałoby przyjęcie, że akt ten jako prawo miejscowe jest sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Gdy zaś chodzi o treść § 20 ust. 2 ocenianego Regulaminu to należy przyjąć, że ma on jedynie informacyjny charakter gdy chodzi o przewidywane w przyszłości możliwości dostępu do przedmiotowych usług, a to w związku z obowiązkami przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wynikającymi z art. 21 w zw. z art. 15 ustawy. Zamieszczenie takiej informacji w regulaminie nie stanowi zatem zdaniem Sądu istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, jakkolwiek Sąd podziela stanowisko Wojewody, że oceniany przepis (§ 20 ust. 1) co do zasady nie może być kwalifikowany do warunków o jakich mowa w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy. Zdaniem Sądu również treść § 20 ust. 4 pkt 1 Regulaminu nie narusza w sposób istotny prawa. Zarzucając, że Rada Gminy nie sprecyzowała w Regulaminie co należy rozumieć przez użyte w tym przepisie określenie "w terenie" organ nadzoru nie zakwestionował, że jednym z warunków dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych jest możliwość dostępu w terenie do istniejących tam sieci, czyli w konsekwencji ich usytuowanie o jakim w analizowanym przepisie mowa. Niewątpliwie określenie "w terenie" jest w okolicznościach sprawy pojęciem nieostrym ale aby przyjąć, że przepis w którym zostało ono użyte jest sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. należałoby wykazać, że zgodnie z obowiązującym konkretnym przepisem określenie to powinno posiadać konkretną inną treść, czego Wojewoda nie uczynił. Również Sądowi nie jest znany przepis, który jak to sugeruje skarżący, określałby konkretną odległość od sieci jako techniczny warunek dostępności omawianej usługi. To zaś oznacza, że brak jest dostatecznych podstaw do uznania tego przepisu za sprzecznego z prawem, zwłaszcza gdy zważy się, że w zależności od różnych czynników, w tym warunków terenowych, odległość mającej zostać podłączonej nieruchomości od sieci może w różny sposób wpływać na możliwość zrealizowania podłączenia. Zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym lub budynkami wielolokalowymi umowa taka jest zawierana z właścicielem lub zarządcą (ust. 4 z wyjątkami o jakich mowa w ust. 5 tego artykułu). Oznacza to, że osoba ubiegająca się o zawarcie umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków powinna wykazać, że jest jednym z podmiotów o jakich mowa w art. 6 ust. 4-7 ustawy. Nie może ulegać zatem wątpliwości, że aby to uczynić powinna przedstawić dokument określający stan prawny nieruchomości, bo z niego będzie wynikać czy jest takim podmiotem, względnie będzie wynikać, kto jest uprawniony do potwierdzenia jej tytułu do władania nieruchomością lub lokalem do którego ma być dostarczana woda lub z którego mają być odprowadzane ścieki. Zdaniem Sądu nie może ulegać wątpliwości, że takim dokumentem powinna legitymować się również osoba ubiegająca się o określenie warunków przyłączenia nieruchomości do sieci. Należy zatem przyjąć, że zakwestionowane w skardze obowiązki o jakich mowa w § 7 i § 13 pkt 1 oparte są na przepisach ustawowych. Nie mogą być zatem uznane za sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. ec