II SA/Gl 1496/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi A. P. i P. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 13 września 2024 r. nr SKO.GN/41.8/191/2024/13362 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 13 września 2024 r., nr SKO.GN/41.8/191/2024/13362 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta S.(dalej "Prezydent" lub "Organ I instancji") z 11 lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Prezydent odmówił wydania wnioskodawcom, tj. A. P.i P. P. (dalej "Skarżący") wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym 1, dla której Sąd Rejonowy w S. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Podstawę prawną postanowienia Organu I instancji stanowił art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej "k.p.a.") w związku z art. 22 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 386; dalej "u.p.p.u.w."). W uzasadnieniu postanowienia Prezydent wskazał, że Skarżący jako właściciele wyodrębnionego lokalu mieszkalnego (KW nr [...]) wnieśli o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze 1, tj. zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.p.u.w. Z posiadanych przez Organ I instancji danych wynika, że pozwem z [...]r. Gmina S. (dalej "Gmina") wystąpiła do Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] Cywilny o rozwiązanie na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 240 kodeksu cywilnego umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nieruchomości nr 1 o powierzchni 4792 m2, zawartej z A. M. w dniu [...] r. Decyzją z 30 stycznia 2020 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zezwolił na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego nr 1, położonego na ww. działce. Wyrokiem z [...] r. o sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w K. rozwiązał umowę z [...] r. Wyrok ten nie jest prawomocny. Zgodnie z treścią księgi wieczystej KW nr [...] prawo własności nieruchomości według stanu na dzień 30 stycznia 2020 r., jak i na dzień wydania postanowienia ujawnione jest na rzecz Gminy. Zgodnie z treścią ww. księgi wieczystej prawo użytkowania wieczystego przysługuje w częściach ułamkowych właścicielom wyodrębnionych lokali, w tym właścicielom lokalu objętego księgą wieczystą KW nr [...]. Zgodnie z art. 22 u.p.p.u.w. w przypadku gdy w postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 240 kodeksu cywilnego, dotyczących gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 po dniu 1 stycznia 2019 r. oddalono powództwo, przekształcenie następuje z dniem 1 stycznia roku następującego po roku, w którym uprawomocniło się orzeczenie, albo roku, w którym upłynął termin do wniesienia skargi kasacyjnej, a w przypadku wniesienia skargi – po roku, w którym wydane zostało orzeczenie o oddaleniu skargi kasacyjnej lub postanowienie o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Organ I instancji stwierdził zatem, że na dzień wydania postanowienia postępowanie, o którym mowa w art. 22 u.p.p.u.w. jest w toku, brak jest możliwości stwierdzenia czy i kiedy zostanie zakończone prawomocnym orzeczeniem o oddaleniu powództwa. Tym samym brak jest obecnie podstaw do wydania żądanego przez Skarżących zaświadczenia. Zażaleniem z 20 lipca 2024 r. Skarżący zaskarżyli postanowienie Prezydenta w całości i wnieśli o jego uchylenie. Zarzucili naruszenie art. 22 u.p.p.u.w. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że wydanie wyroku z [...] r. stanowi przeszkodę do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podczas gdy do przekształcenia prawa doszło 30 stycznia 2020 r. Skarżący zarzucili naruszenie art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. poprzez nieuwzględnienie faktu, że zgodnie z tym przepisem przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło z mocy prawa 30 stycznia 2020 r. W dacie oddalenia powództwa nie istniało już prawo użytkowania wieczystego. Przepis art. 22 u.p.p.u.w. miałby zastosowanie gdyby sąd oddalił powództwo, a później budynek zostałby oddany do użytkowania w rozumieniu ustawy prawo budowlane. Zaskarżonym obecnie postanowieniem Kolegium utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta z 11 lipca 2024 r. uznając je za prawidłowe. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium zrelacjonowało przebieg postępowania i przytoczyło treść przepisów prawa, które znalazły zastosowanie w sprawie. Wyjaśniło, że pozew został złożony przez Gminę przed wydaniem decyzji z 30 stycznia 2020 r. zezwalającej na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego. Wyrok Sądu Okręgowego w K. z [...]r. nie jest prawomocny. Jeżeli problematyka, której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony nie jest możliwe. Dopóki nie zostanie zakończone wszczęte w 2018 r. postępowanie sądowe o rozwiązanie umowy o użytkowanie wieczyste nieruchomości prawomocnym wyrokiem oddalającym powództwo to nie można mówić o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Pismem z 10 października 2024 r., Skarżący zaskarżyli do sądu administracyjnego postanowienie Kolegium w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto o zobowiązanie Prezydenta do wydania w określonym przez Sąd terminie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w S. oznaczonej jako działka nr 1. Skarżący zarzucili naruszenie art. 22 u.p.p.u.w. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wydanie wyroku [...] r. stanowi przeszkodę do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podczas gdy do przekształcenia prawa doszło 30 stycznia 2020 r., co wyklucza zastosowanie tej regulacji. Skarżący zarzucili naruszenie art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie faktu, że zgodnie z tym przepisem przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nastąpiło z mocy prawa 30 stycznia 2020 r., tj. w dniu wydania decyzji nr [...]o zezwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego położonego na działce nr 1. Zdaniem Skarżących doszło także do naruszenia art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie ww. zarzutów. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że zarzuty zawarte w skardze są bezzasadne, a motywy zaskarżonego postanowienia zostały wyczerpująco wyjaśnione w jego uzasadnieniu. Postanowieniem z 26 lutego 2025 r. tut. Sąd zawiesił z urzędu postępowanie sądowe w sprawie. Postanowieniem z 26 kwietnia 2025 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Wyjaśnić również należy, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że kontrola Sądu w niniejszej sprawie obejmuje akty wydane w postępowaniu uproszczonym w sprawach wydawania zaświadczeń. Skarżący zawnioskowali bowiem o wydanie zaświadczenia z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.p.u.w. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się z dniem 1 stycznia 2019 r. w prawo własności tych gruntów. Podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydawane przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zarząd powiatu albo zarząd województwa - w przypadku gruntów stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego (art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.p.u.w.). W zaświadczeniu potwierdza się przekształcenie oraz informuje o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 u.p.p.u.w.). W przepisach art. 13 ust. 1 i art. 22 u.p.p.u.w. przewidziano przypadki tzw. opóźnionego przekształcenia. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. prawo użytkowania wieczystego gruntu będącego w użytkowaniu wieczystym zabudowanym na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tego gruntu z dniem oddania budynku mieszkalnego do użytkowania. Przepisy art. 4 ust. 3-7, art. 5 i art. 6 stosuje się odpowiednio (art. 13 ust. 2b u.p.p.u.w.). W myśl natomiast art. 22 u.p.p.u.w w przypadku gdy w postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 240 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, dotyczących gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w rozumieniu art. 1 ust. 2 po dniu 1 stycznia 2019 r. oddalono powództwo, przekształcenie następuje z dniem 1 stycznia roku następującego po roku, w którym uprawomocniło się orzeczenie, albo roku, w którym upłynął termin do wniesienia skargi kasacyjnej, a w przypadku wniesienia skargi - po roku, w którym wydane zostało orzeczenie o oddaleniu skargi kasacyjnej lub postanowienie o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Przepisy art. 4-6, art. 7 ust. 2, 3 i 5-10 oraz art. 8-11 stosuje się odpowiednio. Obowiązek wnoszenia opłaty powstaje z dniem 1 stycznia roku, w którym nastąpiło przekształcenie. Do zaświadczenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.p.u.w. stosuje się przepisy k.p.a. dotyczące wydawania zaświadczeń, z zastrzeżeniem specyfiki przepisów u.p.p.u.w. Z art. 217 § 1 oraz 2 § pkt 1 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Takim przepisem jest art. 4 ust. 1 pkt 3 u.p.p.u.w., stosowany odpowiednio w przypadkach tzw. opóźnionego przekształcenia z art. 13 ust. 1 i art. 22 u.p.p.u.w. Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). K.p.a. nie rozstrzyga jaki charakter powinno mieć takie postępowanie. W orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie wyjaśniające ma ograniczony zakres, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12 oraz z 7 lutego 2017 r., II OSK 1270/15 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Jak wynika z akt analizowanej sprawy, pozwem z [...]r. Gmina wystąpiła do Sądu Okręgowego w K. Wydział [...] Cywilny o rozwiązanie - na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w związku z art. 240 kodeksu cywilnego - umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste nieruchomości nr 1 ([...]). Decyzją z 30 stycznia 2020 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zezwolił na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego nr 1, położonego na ww. działce. Wyrokiem z [...]r. o sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w K. Wydział [...] Cywilny orzekł o rozwiązaniu zawartej przez Gminę z A. M. umowy o oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego działkę nr 1. Wyrok ten nie jest prawomocny. W tych okolicznościach, Organ I instancji stanął na stanowisku, że w odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego gruntu, którego dotyczy wniosek Skarżących o wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie, aktualnie toczy się postępowanie sądowe, o którym mowa w art. 22 u.p.p.u.w. Wobec tego posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku Skarżących. Skarżący zaś twierdzą, że do ich sytuacji nie ma zastosowania art. 22 u.p.p.u.w., a art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. Prawo użytkowania gruntu w prawo własności przekształciło się z mocy prawa 30 stycznia 2020 r., tj. z dniem oddania budynku do użytkowania. Zatem wyrok sądowy z [...] r. nie uzasadnia zastosowania regulacji art. 22 u.p.p.u.w., który mówi, że do przekształcenia prawa nie dochodzi. Zdaniem Sądu, słusznie Kolegium wskazało, że istnieje spór co do tego, czy z uwagi na regulację art. 22 u.p.p.u.w. nastąpił skutek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. Należy zauważyć, że na dzień wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia postępowanie sądowe z art. 240 kodeksu cywilnego było w toku, tj. nie zostało umorzone jako bezprzedmiotowe z uwagi na uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku, a co za tym idzie przekształcenie z mocy prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie art. 13 ust. 1 u.p.p.u.w. Nadto należy wskazać, że przepis art. 22 u.p.p.u.w. przewidujący przypadek opóźnionego przekształcenia odnosi się do postępowań z art. 240 kodeksu cywilnego, w których po dniu 1 stycznia 2019 r. oddalono powództwo. W rozpoznawanej sprawie nie można wykluczyć oddalenia powództwa Gminy o rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego na skutek zmiany wyroku Sądu Okręgowego w K. z [...]r., jeśli sąd apelacyjny nie podzieli argumentacji Gminy o zaistnieniu przesłanek rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. W takiej sytuacji dojdzie do oddalenia powództwa po dniu 1 stycznia 2019 r. Zatem na dzień wydania postanowienia przez Organ I instancji nie można bezspornie stwierdzić, że toczące się postępowanie sądowe z art. 240 kodeksu cywilnego nie jest postępowaniem, o jakim mowa w art. 22 u.p.p.u.w., a opóźnione przekształcenie nie dotyczy nieruchomości Skarżących. Zresztą sami Skarżący dostrzegają, że kwestia stosowania ww. przepisów budzi wątpliwości interpretacyjne skoro w toku postępowania zażaleniowego przedłożyli opinię prawną na okoliczność wykazania błędnej ich wykładni. Podkreślić należy, że zaświadczenie potwierdza jedynie informacje posiadane przez organ, przy czym poświadczane informacje muszą być oczywiste i bezspornie wynikać z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych. W ramach postępowania wyjaśniającego organ nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przezeń dokumentacji, znajdującej się w jego posiadaniu. Zaświadczenie nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza gdy istnieje spór, co do ich występowania w konkretnym wypadku. W przypadku gdy problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 listopada 1998 r., III SA 1282/97, LEX nr 37646; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 lutego 2025 r., III SA/Kr 1728/24, opubl. w CBOSA). Słusznie Kolegium przyjęło, że na dzień wydania postanowienia przez Organ I instancji stan sprawy (stan faktyczny oraz stan prawny) wynikający z danych posiadanych przez organ był sporny. Prawidłowo zatem odmówiono Skarżącym wydania zaświadczenia o żądanej przez nich treści. Podkreślić należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Postępowanie wyjaśniające nie może zatem prowadzić do dokonywania ocen prawnych odnośnie informacji będących w dyspozycji organu. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści staje się nieaktualne. W takiej sytuacji nie ma przeszkód do wydania zaświadczenia, które odpowiadać będzie aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 1983 r., I SA 268/83, opubl. w CBOSA). Wobec powyższego, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.