II SA/Gl 1499/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skarg A. B. i G. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego G. B. kwotę 110,00 (sto dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. ostateczną z dniem [...] r. Prezydent Miasta C. działając na wniosek skarżących A. B. i .G.B. , zatwierdził podział nieruchomości, położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,2632 ha, obręb [...]. W wyniku podziału powstały trzy działki: - nr 3 o pow. 0,0626 ha, zabudowana budynkiem mieszkalnym, - nr 3 o pow. 0,0883 ha (niezabudowana), - nr 4 o pow. 0,1152 ha (niezabudowana). Następnie pismem z dnia 22 lutego 2018 r., doręczonym skarżącym w dniach 27 lutego 2018 r. i 14 marca 2018 r., organ I instancji powiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Decyzją z dnia [...] r. organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości 3.695,40 zł, zobowiązując skarżących jako współwłaścicieli po ½ części do jej zapłaty po połowie. Jednakże w wyniku odwołań skarżących decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem zmiany stanu prawnego, a to art. 98a ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), która weszła w życie z dniem 23 sierpnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509). Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 2.727 zł, zobowiązując skarżących do zapłaty kwot po 1363,50 zł na rzecz Gminy Miasta C. w terminie 14 dni od jej ostateczności. W uzasadnieniu organ po zacytowaniu treści art. 98a ust. 1 i art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podał że wartość rynkową nieruchomości przed i po jej podziale ustalono w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego K. O. z dnia [...] r. Zdaniem organu, operat ten spełnia wymogi ustawowe oraz rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Z uwagi na przeznaczenie nieruchomości w studium, rzeczoznawca poddał analizie rynek nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Do porównań przyjęto 11 transakcji (przed podziałem) oraz 24 transakcji po podziale. Wyceny dokonano metodą korygowania ceny średniej w podejściu porównawczym. Wartość 1m2 gruntu przed podziałem wyliczono na kwotę 117,97 zł, a wartość nieruchomości – 313 918 zł. Po podziale wartość 1m2 działek o polepszonych parametrach, wyliczono na kwotę 124,67 zł. Wartość działki zabudowanej nie wzrosła. Zatem po podziale wartość nieruchomości wyniosła 327,553 zł. Różnica wartości przed i po podziale nieruchomości wyniosła zatem 13.635 zł, co przy zastosowaniu stawki 20% wynikającej z uchwały Rady Miasta C. nr [...] z dnia [...] r., daje kwotę 2.727 zł. Stąd też zdaniem organu I instancji spełnione zostały ustawowe przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, zaś skarżący nie zgadzając się z operatem szacunkowym, nie skorzystali z trybu z art. 157 ustawy. Skarżący wnieśli odrębne odwołania od decyzji. Skarżący A. B. zarzucił, że w ustawowym terminie 3 lat, który upłynął w dniu 4 marca 2018 r. nie została wydana żadna decyzja w sprawie opłaty adiacenckiej. Stąd też brak podstaw do jej ustalenia. Do sprawy miały też zastosowanie przepisy dotychczasowe. Skarżący G. B. w odwołaniu zarzucił wydanie decyzji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy, co rzutowało na wynik końcowy wartości działek po podziale. Skarżący podniósł też, że decyzja zapadła po ustalonym terminie załatwienia sprawy. Rzeczoznawca majątkowy wbrew treści art. 155 ust. 1 ustawy, pominął dane z ewidencji uzbrojenia terenu, zaś organ nie odniósł się do podniesionego przez niego zarzutu. Podobnie, błędnie do zbioru szacowanych nieruchomości zaliczono działkę rolną i drogi. Błędy te dyskwalifikują operat szacunkowy. Jednakże zaskarżoną decyzją Kolegium odwołań nie uwzględniło. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania stwierdził, że operat szacunkowy w niniejszej sprawie został sporządzony zgodnie z wymogami prawnymi, w sposób jasny i czytelny, w sposób odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania przyjętej metody. Rzeczoznawca wykazał, że po podziale utworzono mniejsze działki o korzystnym kształcie, dającym możliwość racjonalnego zagospodarowania. Na mniejsze działki budowlane istnieje na rynku lokalnym znacznie większy popyt niż na działki o dużych powierzchniach. Zdaniem Kolegium, operat nie podlega zaś merytorycznej ocenie organu administracji ze względu na charakter tego operatu jako opinii wykwalifikowanego biegłego. Organ nie analizuje zatem prawidłowości rozwiązań merytorycznych w zakresie szacowania wartości, tj. sposobu analizy rynku i doboru nieruchomości przyjętych do porównań. Skarżący nie skorzystał zaś z możliwości poddania operatu ocenie przez właściwą organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło w dniu 22 lutego 2018 r., zaś po uchyleniu pierwszej decyzji w tej sprawie, organ I instancji pismem z dnia [...] r. kolejny raz zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się w sprawie. Strony otrzymały też zawiadomienie organu o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. Stąd też odwołań nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego G. B. domagał się uchylenia decyzji Kolegium oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że Kolegium potwierdziło nieprawdę co do terminu ponownego zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. W odrębnej skardze A. B. ponowił dotychczasową argumentację co do zastosowania w niniejszej sprawie przepisów dotychczasowych, stanowiących o możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej w terminie 3 lat od ostateczności decyzji podziałowej. Wynika to z faktu, że wszelkie pisma organu noszą sygnaturę sprawy z 2015 r. Stąd też jego zdaniem, wszczęcie postępowania o naliczenie opłaty adiacenckiej nastąpiło w 2015 r. Zatem decyzję wydano po upływie 3-letniego terminu. W odpowiedzi na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie. Zarządzeniem z dnia 16 grudnia 2019 r. sprawy połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi musiały odnieść skutek, jednakże z innych względów niż w nich podniesionych. Działając z urzędu sąd administracyjny stwierdził bowiem, że decyzje organów obydwu instancji zapadły wskutek braku właściwej oceny operatu szacunkowego i z pominięciem prawnej definicji nieruchomości podobnej, zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej. Kolegium nie odniosło się do zarzutów odwołania, kwestionującego prawidłowość wyceny rzeczoznawcy majątkowego z uwagi na przyjęcie do porównań nieruchomości o innym przeznaczeniu w studium, niż nieruchomość podlegająca wycenie przez podziałem oraz z powodu błędnego określenia wartości nieruchomości po podziale wskutek nieuwzględnienia faktu, że dwie z trzech działek nie miały dostępu do sieci gazowej, podczas gdy po podziale wartość nieruchomości należało określić jako sumę wartości działek zgodnie z art. 98a ust. 1b ustawy – w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. na mocy ustawy nowelizującej z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1509). Uchybienie organów obydwu instancji w zakresie wymogu z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a było spowodowane błędnym uznaniem, że tego rodzaju ocena operatu szacunkowego wymaga wiedzy specjalistycznej i nie jest rolą organu administracji, lecz jedynie stowarzyszenia rzeczoznawców majątkowych. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił jednak powyższego stanowiska. Pojęcie nieruchomości podobnej zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy i jego wykładnia należy do organów administracji, a nie tylko rzeczoznawcy majątkowego. Nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością, stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Obowiązkiem organów administracji jest zbadanie, czy rzeczoznawca dokonał doboru do porównań nieruchomości, spełniających kryteria ustawowe. Swoboda doboru nieruchomości przez rzeczoznawcę nie oznacza bowiem, że mogą to być inne nieruchomości, niż zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy. Zatem o ile wyceniana nieruchomość jest przeznaczona w studium pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie jest nieruchomością podobną grunt przeznczony w studium pod uprawy rolnicze i zabudowę rolniczą, w tym mieszkaniową – siedliskową, związaną z produkcją rolną oraz agroturystyczną. Wyjaśnienia rzeczoznawcy, zawarte w piśmie z dnia 22 lutego 2019 r. że zapisy studium dopuszczają zabudowę mieszkaniową, a przyjęta do porównań działka podlega do zabudowy mieszkaniowej, nie mogły odnieść skutku, gdyż zmierzają do podważenia definicji legalnej. Zabudowa siedliskowa ma innych charakter niż zabudowa mieszkaniowa. Siedlisko obejmuje budynek mieszkalny i zabudowę rolniczą. Służy zatem jedynie celom mieszkalnym rolnika, mając związek z produkcją rolną. Bez prowadzenia gospodarstwa rolnego nie ma możliwości realizacji budynku mieszkalnego na terenach rolniczych. Zabudowa mieszkaniowa nie ma zaś żadnego związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Wartość takich nieruchomości jest diametralnie różna, co wynika z operatu szacunkowego. Opisana w pkt 11 na str. 13 operatu nieruchomość, oznaczona w studium jako tereny rolne, osiągnęła cenę minimalną. Zaliczenie tej nieruchomości do zbioru, spowodowało zatem obniżenie wartości wycenianej nieruchomości przed podziałem. Z kolei wyceniając działki po podziale, rzeczoznawca majątkowy ocenił jako dobre zaopatrzenie w infrastrukturę techniczną. Cecha ta stanowi istotny atrybut cenotwórczy. Oznacza to nieruchomości, dla których dostępne są sieci wod-kan, elektr., gaz. Brak dostępności sieci kanalizacyjnej lub gazowej, oznacza średnią ocenę tej cechy rynkowej (vide: str. 13-14 operatu). O ile nie budzi sporu fakt, że przed podziałem wyceniana nieruchomość miała dostęp do wszystkich sieci, to po podziale dwie z trzech działek nie miały już dostępu do sieci gazowej, gdyż przylegają do innej drogi, w której zdaniem skarżącego nie ma takiej sieci. Tymczasem rzeczoznawca przyjął, że również po podziale nieruchomość miała dobre zaopatrzenie w infrastrukturę techniczną. Nie sposób zgodzić się z jego wyjaśnieniami, że cechę tę należy odnieść do nieruchomości, leżącej przy pasie drogi uzbrojonej. Dzielona nieruchomość przylegała do dwóch dróg publicznych. Po podziale tylko jedna działka leży przy pasie drogi uzbrojonej. Doprowadzenie przyłącza gazu wymagałoby jego usytuowania na tejże działce. Po zbyciu dwóch działek należałoby zatem ustanowić odpowiednią służebność. Skoro wartość nieruchomości po podziale stanowi sumę wartości wydzielonych działek, istotny jest zatem fakt, czy wszystkie działki mają dostęp do sieci gazowej. Wbrew zarzutom, podnoszonym w toku postępowania, rzeczoznawca majątkowy nie wykazał, aby działki po podziale cechowały się dobrą cechą, gdy idzie o infrastrukturę techniczną. Doprowadziło to zaś do zawyżenia wartości nieruchomości po podziale. Powyższe uchybienia dyskwalifikują zaś wartość dowodową operatu szacunkowego jako podstawy ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Nie chodzi bowiem o dobór nieruchomości i wkraczanie w wiedzę specjalistyczną, lecz jedynie weryfikację pod kątem definicji nieruchomości podobnych. Sąd administracyjny nie podzielił jednak zarzutów, podniesionych przez skarżących. Brak podstaw do przyjęcia, aby doszło do przedawnienia możliwości określenia opłaty adiacenckiej. Postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte w 2015 r., mimo takiego przywołania sygnatury sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie wystosowano do skarżących w dniu 22 lutego 2018 r. (vide: dowody doręczenia pisma). Faktem jest, że skarżący G. B. odebrał awizowaną przesyłkę dopiero w dniu 14 marca 2018 r., lecz pozostawiono ją do jego dyspozycji w dniu 28 lutego 2018 r. Z kolei A. B. odebrał przesyłkę w dniu 27 lutego 2018 r. Jako datę wszczęcia postępowania należy przyjąć dzień wysłania zawiadomienia do stron, czyli 22 lutego 2018 r. Stąd też wszczęcie postępowania nastąpiło przed upływem 3 lat od daty ostateczności decyzji podziałowej tj. 5 marca 2018 r. W niniejszej sprawie miał zatem zastosowanie art. 98a ust. 1a i ust. 1b – w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z dnia 20 lipca 2017 r. Zatem bez znaczenia jest data wydania decyzji, określającej opłatę adiacencką. Istotne jest jedynie dochowanie 3 – letniego terminu do wszczęcia postępowania. Podniesione przez skarżących okoliczności mogą świadczyć o ewentualnej przewlekłości tego postępowania. Kwestia ta może być przedmiotem odrębnej skargi. Przewlekłość postępowania (niedochowanie terminów załatwienia sprawy), nie ma jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż nie pozbawia organu kompetencji do wydania decyzji. Jednakże stwierdzając naruszenie art. 4 pkt 16 oraz art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także uchybienie wymogom z art. 7, 77 § 1 i 80 kpa z powodu zaniechania oceny operatu szacunkowego pod względem kryterium doboru nieruchomości podobnych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 110 zł uiszczony przez skarżącego G. B., rozstrzygnięto na jego wniosek zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Skarżący A.B. nie złożył wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów, stąd też brak podstaw do wydania orzeczenia w tym względzie (art. 210 § 1 cyt. ustawy). Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego dla ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem i po jej podziale na podstawie analizy rynku nieruchomości, spełniających kryterium podobieństwa co do przeznaczenia w studium i zaopatrzenia w infrastrukturę techniczną, gdy idzie o działki po podziale. Dopiero na tej podstawie i po zbadaniu przez organy prawidłowości doboru nieruchomości do porównań na gruncie art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, możliwe będzie stwierdzenie, czy podział nieruchomości spowodował wzrost jej wartości.