II SA/Gl 1499/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. M. (M.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 5 września 2022 r. nr SKO.VIII/422/252/2022 w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. Decyzją z dnia 31 lipca 2018 r. Starosta [...] orzekł o cofnięciu obecnie skarżącemu A.M. uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T, na podstawie orzeczenia lekarskiego z dnia [...] r., w którym stwierdzono istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Wnioskiem z dnia 13 maja 2022 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdami w związku z ustaniem przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie. Pismem z dnia 14 czerwca 2022 r. skarżący uzupełnił swój wniosek i dołączył dokumentację medyczną. W dniu 14 czerwca 2022 r. do organu I instancji wpłynęło ponadto orzeczenie lekarskie z dnia [...] r. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. (dalej: WOMP), w którym stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Decyzją z dnia 21 lipca 2022 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami. Na skutek odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Przytoczył znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1212 z późn. zm.), zwanej dalej u.k.p., a także obowiązującego w dacie orzekania rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2020 r., poz. 2213 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Powołując się na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych organ wskazał, że wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie, albowiem organy administracji są związane orzeczeniami lekarskimi i nie mają jakichkolwiek podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych ich treścią. Ewentualna weryfikacja tych orzeczeń następuje w odpowiednim trybie, przewidzianym w ustawie. To na etapie postępowania diagnostyczno- orzeczniczego strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiając będące w jej posiadaniu dokumenty lekarskie, takie jak orzeczenia, zaświadczenia, historie choroby, czy wreszcie wyniki innych badań mające znaczenie w sprawie, a w szczególności uprawniona jest do odwołania się od orzeczenia lekarskiego I instancji do specjalistycznego organu wyższego stopnia. Z przepisów ustawy o kierujących pojazdami wynika, że dokonywanie oceny istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami zostało przekazane wyłącznie upoważnionym do tego lekarzom, wojewódzkim ośrodkom medycyny pracy oraz podmiotom medycznym enumeratywnie wymienionym w § 11 ust. 2 rozporządzenia. W tej sytuacji organy administracji obydwu instancji orzekające w niniejszej sprawie nie mają jakichkolwiek uprawnień do tego, aby kwestionować treść orzeczenia lekarskiego. Jeżeli skarżący nie zgadzał się z wydanym orzeczeniem lekarskim to mógł wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, czego wszak nie uczynił. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że zarzuty skarżącego dotyczące orzeczenia lekarskiego nie upoważniają organu do zakwestionowania jego treści, gdyż ocena dokumentacji medycznej i wyników badań przekraczałaby jego kompetencje. Stwierdził, że nie można w obecnym postępowaniu brać pod uwagę zarzutów, które winny być sformułowane w środku odwoławczym od orzeczenia lekarskiego. W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów przez błędne ustalenie, że orzeczenie lekarskie WOMP z dnia [...] r. stwierdzające istnienie przeciwwskazań do kierowania pojazdami nie podlega swobodnej ocenie jako dowód w sprawie. Zarzucił też naruszenie art. 103 ust. 3 u.k.p. przez jego niezastosowanie z powodu błędnie ustalonego stanu zdrowia kierowcy. Zarzucanego naruszenia przepisów prawa skarżący dopatruje się w tym, że z dokumentacji medycznej WOMP poprzedzającej wydanie orzeczenia lekarskiego wynika, iż jego stan zdrowia spełnia kryteria pozwalające na stwierdzenie braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami. W ocenie skarżącego orzeczenie z dnia [...] r. obarczone jest fałszem intelektualnym, ponieważ w istocie z pominięciem dokumentacji medycznej stwierdza się przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdem nie wskazując konkretnej przyczyny. Dokument ten jest środkiem dowodowym, o którym mowa w art. 76 § 2 k.p.a., który podlega ocenie organu administracji publicznej, jak każdy inny środek dowodowy. Skoro orzeczenie to zawiera fałsz intelektualny, to nie ma ono żadnej wartości dowodowej w postępowaniu o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie. Podstawowe znaczenie dowodowe ma wskazana dokumentacja medyczna, z której jednoznacznie wynika, że uprawnienia do kierowania pojazdami należy przywrócić. Dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, jednakże jest dopuszczalne przeprowadzanie dowodu przeciwko jego treści. Dowodami przeciwko treści orzeczenia z dnia [...] r. nr [...] są cztery dokumenty urzędowe wskazane w karcie badania lekarskiego: badanie narządu wzroku; badanie narządu słuchu; konsultacja psychiatryczna; opinia psychologiczna. Skoro orzeczenie lekarskie nie zawiera uzasadnienia, co uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania jednostki i poznanie racji, które stały za orzeczeniem niekorzystnym dla strony, to obowiązkiem organu administracji publicznej było przedstawienie wszechstronnej oceny tego dowodu. Ponadto organy administracji publicznej nie uzasadniły dlaczego nie uwzględniono wniosku strony o przeprowadzenie w trybie art. 84 k.p.a. dowodu z opinii biegłych sądowych (lekarza i psychologa) na okoliczność, że brak jest przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Przeprowadzenie tego dowodu było dopuszczalne na podstawie art. 76 § 3 k.p.a. w celu obalenia domniemania zgodności z prawdą orzeczenia z dnia [...] r. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji oraz o wyrażenie w trybie art. 153 i art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a., oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem, ponieważ bezprawność wynika z braku prawomocnego orzeczenia sądowego zakazu prowadzenia pojazdów i jest skutkiem arbitralnej decyzji Starosty [...] z 31 lipca 2018 r. cofającej bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami. Skarżący w obszernym uzasadnieniu skargi przedstawił poglądy i argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie powtarzając w całości swoje dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2022 r. skarżący odniósł się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę, akcentując przede wszystkim na wadliwość zastosowanych przez organy instytucji prawnych. Zwrócił uwagę na brak wymogu odwołania się od orzeczenia lekarskiego w trybie przewidzianym art. 79 ust. 4 u.k.p. Podważył prezentowany przez organy i sądy administracyjne pogląd, w myśl którego orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o wydanie lub cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. Zakwestionował stanowisko, jakoby orzeczenie lekarskie było dokumentem urzędowym, a lekarz je wydający funkcjonariuszem publicznym. Bez względu na charakter tego dokumentu, istnieje możliwość obalenia domniemania prawdziwości zawartych w nim faktów. Orzeczenie lekarskie jako rażąco sprzeczne z prawem powoduje, że również wydana decyzja jest rażąco sprzeczna z prawem. Organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do rażącej sprzeczności pomiędzy wynikami badań a treścią orzeczenia, tj. do zarzutu fałszu intelektualnego. Skarżący podniósł w konkluzji, że z powodu wadliwości regulacji prawnych oraz orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzeczenie lekarskie nie poddaje się jakiejkolwiek kontroli, co jest sprzeczne z podstawowymi zasadami Konstytucji. Skarżący dodatkowo wniósł o uchylenie orzeczenia lekarskiego z dnia [...] r. lub też o stwierdzenie bezskuteczności czynności w postaci wydania tego orzeczenia. Wskazał, że bez względu na to, czy w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a. orzeczenie to rzeczywiście jest aktem lub czynnością, jego usunięcie z obiegu prawnego jest konieczne dla końcowego załatwienia tej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W świetle podniesionych w skardze zarzutów, podstawową kwestią wymagającą ustalenia w niniejszej sprawie jest zakres związania organu administracji publicznej, właściwego w sprawie przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami, treścią orzeczenia lekarskiego w przedmiocie stwierdzenia istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Badania lekarskie kierowców są niewątpliwie czynnościami wymagającymi posiadania wiadomości specjalistycznych, stąd ich przeprowadzenie powierzono uprawnionym do tego lekarzom. Szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania tych badań oraz ich weryfikacji regulują przepisy rozporządzenia, które zawiera kompleksową regulację badań lekarskich kierowców, odrębną od procedury administracyjnej. Postępowanie administracyjne dotyczące weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. Najpierw, prowadzone jest postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przez uprawnionych lekarzy, które w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącego o przywrócenie uprawnień. Nie ulega wątpliwości, że na tym etapie strona może kwestionować wyniki badań, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, a w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie, może korzystać z możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego organu I instancji. Natomiast decyzja w przedmiocie przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego, wydawana jest w drugim etapie, po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim nie stwierdzono istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W rozpoznawanej sprawie orzeczenie lekarskie zostało wydane przez uprawnioną jednostkę służby zdrowia (WOMP) i stwierdzono w nim przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami silnikowymi, do których jest wymagane posiadanie prawa jazdy. Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 3 u.k.p., badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego ze względu na stan zdrowia. Z kolei zgodnie z art. 79 ust. 4 u.k.p., osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81. Zgodzić się przy tym należy ze skarżącym, że wystąpienie z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania jest prawem strony, a nie obowiązkiem. Jednak stwierdzić przyjdzie, że nieskorzystanie przez stronę z tego prawa, z jednej strony powoduje utratę możliwości weryfikacji wydanego orzeczenia, z drugiej zaś strony pozostawia w obiegu prawnym orzeczenie negatywne, którym organy administracji są związane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, w myśl którego organy nie mają podstaw formalnoprawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią orzeczeń lekarskich wydawanych w trybie u.k.p. Związanie tymi orzeczeniami wyklucza ponadto możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Za przyjęciem powyższej tezy przemawia także okoliczność, że wzór orzeczenia lekarskiego został określony w załączniku do rozporządzenia i nie przewiduje się w nim ani podania stwierdzonej w wyniku badań jednostki chorobowej, ani uzasadnienia jej wpływu na zdolność badanego do prowadzenia pojazdów silnikowych. W tym zakresie dopuszczalne jest zamieszczenie tylko rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1273/04; z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 40/21; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/12; z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt I OSK 1273/04). Rację ma skarżący, że omawiane orzeczenie lekarskie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a., a więc jest dowodem tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, tzn., że pochodzi od organu, który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą zawartego w dokumencie oświadczenia organu. Przyjęcie stanowiska, że orzeczenie lekarskie stanowi dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez uprawnionego lekarza państwowej jednostki organizacyjnej oznacza, że w myśl art. 76 § 3 k.p.a. należy przyjąć za dopuszczalne przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu. Postawienie jednak określonych wymagań dokumentowi urzędowemu, jakim jest orzeczenie lekarskie, ma ten skutek, że przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści jest możliwe wyłącznie poprzez przedstawienie innego orzeczenia lekarskiego spełniającego kryteria cytowanego rozporządzenia. Przeciwdowodem mogłoby być zatem jedynie uzyskane przez stronę w wyniku poddania się badaniom zaświadczenie lekarskie odpowiadające kryteriom rozporządzenia, a więc wydane przez lekarza mającego określone kwalifikacje, a nadto funkcjonującego w jednym z ośrodków, o jakich mowa w rozporządzeniu (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 786/19). Dostrzec też przyjdzie, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawiały się również odmienne poglądy co do zakresu związania organów orzeczeniami lekarskimi i możliwości ich weryfikacji w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami (zob. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 7 marca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 334/07 oraz z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wr 310/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 190/07). Poglądy te nie spotkały się jednak z aprobatą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dokonując kontroli instancyjnej tych orzeczeń wyraził ocenę podobną do zaprezentowanej w niniejszym orzeczeniu (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 840/08; wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 43/08). W świetle powyższych wywodów, za nieusprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi dotyczące wydania zaskarżonych decyzji bez podania przyczyn uzasadniających stwierdzenie przeciwwskazań do kierowania pojazdami. Mając zatem wszystko powyższe na uwadze, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl