II SA/Gl 15/05

W IMIENIU RZECZPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 2 lutego 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędziowie WSA Włodzimierz Kubik WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant st. sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006r . sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekazania do organu właściwego 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dnia [...] r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Z. D. kwotę [...] złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/GL 15/05 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...] wydanym na podstawie art. 65 § 1 w związku z art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. przekazał pismo Z. D. z dnia [...] r. zatytułowane ,,wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego,, do Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w G., jako organu właściwego w sprawie uznając, iż wniosek ten jest zarzutami w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym. Powyższym wnioskiem Z. D. wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. w sprawie nałożenia na niego grzywny w celu przymuszenia do dokonania rozbiórki garażu blaszanego usytuowanego na działce nr A przy ul. A [...] w G.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, iż złożony wniosek stanowi faktycznie zarzut z art. 33 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2002r., Nr 110, poz. 968) dotyczący niewykonalności obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego z dnia [...] r. Stwierdziwszy, iż do rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wniosek Z. D. został przekazany zgodnie z właściwością. Na powyższe postanowienie Z. D. złożył zażalenie, w którym wnosił o jego uchylenie. Zdaniem skarżącego, skoro decyzję o nakazie rozbiórki wydał [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. to inspektorat ten właściwy jest w pierwszej kolejności do rozpatrzenia czy istnieją przesłanki do dokonania rozbiórki garażu-szopy, a następnie w przypadku stwierdzenia istnienia możliwości rozbiórki, skarżący może być przymuszony grzywną do je wykonania. Jako nowe fakty i dowody skarżący wskazał istnienie słupka ogrodzenia Państwa B., który uniemożliwia mu dokonanie rozbiórki garażu. Ponadto skarżący wskazał na konieczność wyważenia sprawy w jakiej dacie może być nałożona grzywna oraz w jakiej wysokości skoro nie ma możliwości wykonania obowiązku nałożonego na niego decyzją o rozbiórce i to od samego początku toczącej się sprawy w przedmiocie nakazu rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 65 § 1 w związku z art. 20 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie uznał za przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie nałożenia grzywny zarzutu z art. 145 § 1 k.p.a. podnoszonego przez skarżącego, jako nowej i nieznanej organowi okoliczności niemożności wykonania rozbiórki przedmiotowego garażu, spowodowanej odmową rozbiórki części ogrodzenia sąsiada. Fakt ten, był bowiem znany zarówno w czasie wydawania postanowienia o nałożeniu grzywny jak i w czasie wcześniej prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego garażu. Niezależnie od powyższego, jak zaznaczył organ II instancji, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, postanowieniem z dnia 3 listopada 2003 r. , sygn. akt II SA/Ka 1790/03 oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 stycznia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 1790/03 odrzucił zażalenie na postanowienie z dnia 3 listopada 2003 r. oraz oddalił wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Postanowieniem z dnia 15 marca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił zażalenie na postanowienie z dnia 26 stycznia 2004 r. W dniu 18 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę kasacyjną w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 134/02 dotyczącą rozbiórki przedmiotowego garażu. W związku z powyższym organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji nie mógł uznać wniosku skarżącego jako wniosku o wznowienie postępowania ponieważ oznaczałoby to kwestionowanie postanowień sądu. Natomiast słusznie uznał wniosek jako zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i skierował go do organu prowadzącego egzekucję. Na powyższe postanowienie Z. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi, skarżący nie podważa faktu wystawienia tytułu wykonawczego z dnia [...] r. dotyczącego nakazu rozbiórki przedmiotowego garażu. Podnosi, że wobec braku możliwości dokonania rozbiórki garażu złożył wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego, mając na uwadze, iż w pierwszej kolejności powinna być uchylona nałożona przez organ nadzoru budowlanego grzywna. Zdaniem skarżącego, wznowienie postępowania administracyjnego pozwoliłoby na dokonanie oceny czy nałożona grzywna w celu przymuszenia nie była przedwczesna. Skarżący zwrócił też uwagę na fakt, iż Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. postanowieniem z dnia [...] r. przekazał jego wniosek z dnia [...] 2004 r. do powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego dla miasta G., uznając się niewłaściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. To w ocenie skarżącego potwierdza zasadność skargi. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania od uczestnika. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, iż kierując się uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 27 czerwca 2000 r. sygn. FPS 12/99 stanowiącą o niedopuszczalności wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego, nie mógł rozpatrzeć wniosku skarżącego. Ze względu na fakt, iż przedmiotowy wniosek zawierał prośbę o wstrzymanie egzekucji grzywny, organ nadzoru budowlanego przekazał zaskarżonym postanowieniem powyższy wniosek Naczelnikowi [...] Urzędu Skarbowego w G., celem zajęcia stanowiska zgodnie z właściwością. Organ egzekucyjny po otrzymaniu stanowiska w sprawie zarzutu Z. D. o niewykonalności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, wyrażonego w formie postanowienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. z dn. [...] r. stwierdzającego wykonalność nałożonego obowiązku, wydał postanowienie z dnia [...] r. o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] r. Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. zwrócił organowi nadzoru budowlanego przedmiotowy wniosek celem rozpatrzenia sprawy w zakresie wznowienia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] 2005 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. poinformował Z. D. o nie rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego wraz z uzasadnieniem takiego stanowiska. Wobec powyższego zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , skarga na postanowienie przekazujące wniosek do organu egzekucyjnego stała się bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. Ustalenia organów administracji pierwszego jak i drugiego stopnia co do rzeczywistej woli wnioskodawcy – Z. D. wnoszącego o wznowienie postępowania administracyjnego były wadliwe. Sąd w składzie niniejszym potwierdza i przyjmuje dotychczasową praktykę orzeczniczą, iż to nie tytuł pisma a jego treść decyduje o rzeczywistym zamiarze wnioskodawcy. To jednak w sprawie niniejszej, właściwie od samego początku już z tytułu jak i z treści wniosku oraz powołanej podstawy prawnej odnoszącej się do wznowienia wynikało, że pismo wnoszącego nie jest zarzutem do toczącego się postępowania egzekucyjnego. Z treści pisma wynikało, że Z. D., zamierza torpedować orzeczoną grzywnę ale przez wznowienie postępowania administracyjnego w toku, którego został orzeczony prawomocnie nakaz rozbiórki. W świadomości wnoszącego było również i to, że wyrokiem z dnia 24 czerwca 2004 roku w sprawie sygn. akt II SA/Ka 134/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił jego skargę na decyzję rozbiórkową. Jednak w ocenie Z. D. istniały nowe okoliczności nie wzięte przez organ przy wydawaniu decyzji nakazującej rozbiórkę i postanowienia o nałożeniu grzywny, które uzasadniają wznowienie postępowania. W tych okolicznościach sprawy organ I instancji winien wyjaśnić rzeczywistą wolę wnioskodawcy zawartą w piśmie z dnia z dnia [...] 2004 roku, gdyż tak naprawdę zmierzało to do wyjaśnienia stany faktycznego, a taki obowiązek wynika wprost z art. 7 k.p.a. To pierwotne zaniechanie, w przypadku wątpliwości, które może miał organ I instancji, prowadziło również przez ich nie wyjaśnienie do naruszenia zasad wyrażonych w art. 8 i 9 k.p.a. Nawet jeżeli organ doszedł do przekonania, że nie jest możliwe skuteczne prowadzenie postępowania wznowieniowego, to winien pouczyć wnoszącego pismo co do prawa i poinformować stronę o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków w toku postępowania administracyjnego. Co wcale nie wykluczało, aby wnioskodawca w dalszym ciągu domagał się właśnie wdrożenia trybu wznowieniowego i to niezależnie od jego dopuszczalności. Powyższe znajduje potwierdzenie w zażaleniu, gdzie Z. D. ponownie pisze, że wniosek dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego, a w uzasadnieniu jako motywy przytacza ,, ponieważ nakaz rozbiórki został wydany przez wyżej wymieniony Inspektorat, to ten Inspektorat w pierwszej kolejności winien rozpatrzyć czy istnieją przesłanki do dokonania rozbiórki garażu – szopy a dopiero w drugiej kolejności w przypadku negatywnego stanowiska mogę być przymuszany grzywną do jej wykonania,, . W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały nadinterpretacji woli Z. D. , nie czyniąc przy tym żadnych ustaleń. Przepis art. 56 p.p.s.a. nie zawiera żadnego postanowienia w kwestii, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organy administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) zarówno z urzędu, jak i w związku z wniesieniem nadzwyczajnego środka prawnego innego niż skarga do sądu administracyjnego. W sytuacji odwrotnej sąd administracyjny jest jedynie obowiązany zawiesić postępowanie sądowoadministracyjne. W sprawie tak naprawdę nie ma znaczenia dla podjęcia prawidłowej decyzji okoliczność, że wniosek o wznowienie postępowania, został złożony po złożeniu skargi na decyzję nakazującą rozbiórkę. Należy zgodzić się z organem II instancji, który przytacza pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego o niedopuszczalności wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Stanowisko takie było prezentowane niejednokrotnie na gruncie art. 35 ust. 4 ustawy o NSA, co ma zapobiec dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w stosunku do ostatecznych decyzji i postanowień, który to artykuł również nie zawierał unormowania w tym zakresie; por. wyrok z 20 lipca 1984 r., III SA 508/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 63. Również poglądy doktryny nie postawiają w tym względzie wątpliwości, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wykluczona jest możliwość wszczęcia takiego postępowania wewnątrzadministracyjnego. Opinię taką wyrażają między innymi A. Zieliński: Charakter postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Zeszyty Naukowe Instytutu Badania Prawa Sądowego 1984, nr 21-22, s. 17, J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z 20 lipca 1984 r., III SA 508/84, OSPiKA 1985, nr 11, poz. 216, s. 538 i T. Woś: Związki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, s. 86-87 i 88-89, T. Woś Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod redakcją Tadeusza Wosia Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005 s. 269. Zakaz taki jest również oczywisty w świetle postanowień art. 170, regulującego skutki prawomocności orzeczeń sądu administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale również inne sądy i inne organy państwowe. Powyższe stanowisko i zaprezentowane rozważania nie uzasadniają jednak automatycznie wdrożenia takiej drogi postępowania administracyjnego, która w danym momencie jest w ocenie organu administracji jedyną dopuszczalną. Motywy jakimi kierują się strony postępowania administracyjnego przy składaniu swych wniosków mogą być różne, a niekiedy wręcz zmierzać np. do przewlekłości postępowania, sam jednak ten fakt nie może pozbawiać strony możliwości skorzystania z określonego środka prawnego przewidzianego procedurą administracyjną. Przepis art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przewiduje możliwość odmowy wznowienia postępowania, co organ winien uczynić w formie decyzji. Przyczyny odmowy postępowania można podzielić na przedmiotowe i podmiotowe. Z całą pewnością w sprawie niniejszej niedopuszczalność wznowienia postępowania ma charakter przedmiotowy i przy jednoznacznych żądaniach wnioskodawcy wniosek jego powinien być załatwiony w stosownej formie, przy uwzględnieniu wyżej zaprezentowanego stanowiska. Z uwagi na powyższe zostały naruszone, w ocenie Sądu zasady postępowania wyrażone art. art. 7 , 8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego przez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i żądania strony, a więc istotnych okoliczności sprawy. Stanowi to takie naruszenie przepisów o postępowaniu, które miało istotny wpływ ma wynik sprawy. Nadto organ błędnie zastosował art. 65 § 1 k.p.a. przekazując wniosek do organu egzekucyjnego. Nie do przyjęcia jest również uzasadnienie zaskarżonych postanowień, gdzie organy I i II instancji nie wyjaśniły motywów swego rozstrzygnięcia. Organ I instancji w zasadzie niczego nie uzasadniał stwierdzając, że wniosek skarżącego stanowi zarzut z art. 33 pkt. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ II instancji stwierdził, jedynie, że nie jest dopuszczalne wznowienie postępowania i na poparcie przytoczył przebieg postępowania sądowoadministracyjnego, co miało świadczyć o tym, że należy utrzymać w mocy postanowienie organu I instancji. Taki sposób uzasadnienia postanowienia przeczy wszelkim wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie art. 107 k.p.a. stanowi takie naruszenie procedury, które również obok powołanych wcześniej naruszeń prawa procesowego skutkować musi uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Na marginesie jedynie powyższych rozważań, należy zauważyć, że mimo uzyskania korzystnego rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej skarżący nie uchylił się od nałożonych na niego obowiązków wynikających z decyzji nakazującej rozbiórkę garażu. Mając powyższe na uwadze jak i fakt, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. zostały wydane z naruszeniem przytoczonych wcześniej przepisów postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, oraz wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. (Dz. U.Nr 153, poz. 1271 z póż. zm.) O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.