II SA/Gl 150/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R.G. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu. oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B. (dalej: PINB) decyzją z dnia [...] r. odmówił wydania decyzji nakazującej wykonanie zmian lub przeróbek samowolnie wybudowanej studni na działce nr [...], zlokalizowanej przy ul [...] w B.. Postępowanie w sprawie legalności studni zostało wszczęte na wniosek właścicieli nieruchomości sąsiedniej M. i R.G., zamieszkałych przy ul [...] którzy pismem z dnia [...] r. wystąpili do PINB o podjęcie stosownych działań ze względu na wybudowanie jej bez pozwolenia. Ponadto, jak uzasadniają swój wniosek, posesja nie jest podłączona do kanalizacji, natomiast studnia ma połączenie z osadnikiem pełnym kału, skąd odprowadzenie skierowane jest do gruntu, co powoduje bezpośrednie zagrożenie skażeniem terenu Studnia, w wyniku przepełnienia, ma także wpływ na podmakanie budynku wnioskodawców, czego efektem jest osłabienie fundamentów oraz pęknięcia ścian. W wyniku czynności wyjaśniających ustalono, iż przedmiotowa studnia, usytuowana jest w odległości ok 1,7 m od ogrodzenia oddzielającego działkę jej posadowienia od działki sąsiedniej. Została zrealizowana najprawdopodobniej w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku. PINB nie był w stanie ustalić, czy na realizację tej studni zostało wydane pozwolenie na budowę. Wobec czego, przyjmując brak domniemania samowoli budowlanej, organ pierwszej instancji decyzją z [...] r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie legalności studni, jako bezprzedmiotowe. Rozstrzygniecie to zostało uchylone decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) z [...] r., znak: [...]., a sprawę przekazano do ponownego rozpoznaj organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w zaistniałej sytuacji PINB powinien przeprowadzić analizę przepisów obowiązujących w dacie realizacji studni w kontekście tego, czy w ogóle było wówczas możliwe wydanie pozwolenia na jej budowę. W związku z powyższym PINB dokonał analizy przepisów, w tym techniczno-budowlany obowiązujących w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku, odnośnie możliwości realizacji spornej studni i doszedł do wniosku, że pozwolenie na budowę tej studni (tak usytuowanej) nie mogło zostać wydane. Zważając na art. 103 ust. 2 pr. bud. organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w trybie art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r. W ramach tego postępowania pozyskał m. in. informacje co do stanu technicznego studni, jak również zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z § 31 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. z 2015 r., poz. 1422, dalej: "rozporządzenie z 2002 r."). Mając na uwadze dokonaną analizę stanu studni, jej usytuowania, jak również przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ pierwszej instancji wymienioną na wstępie decyzją z [...] r. odmówił wydania orzeczenia w oparciu o art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazującego wykonanie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W wyniku odwołania wniesionego przez R.G. ŚWINB decyzją z [...] r. utrzymał rozstrzygnięcie PINB w mocy, podzielając jego stanowisko odnośnie braku podstaw do wydania decyzji nakazowej w trybie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. W skardze z [...] r. R.G., reprezentowany przez pełnomocnika, podnosi zarzuty dotyczące: 1/ naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a., poprzez niepodjęcie w sprawie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia: a) czy lokalizacja studni wybudowanej na posesji przy ul. [...] (działka nr [...]) w B jest zgodna z § 31 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, b) czy usytuowanie studni jest zgodne z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, stosownie do treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r.; 2/ naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem przez organ błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, w zakresie w jakim organ ustalił, że: a) istnienie studni nie spowoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia w sytuacji, gdy w trakcie intensywnych opadów deszczu woda ze wskazanej studni przelewa się, powodując podmakanie i rozrzedzanie gruntu na działce skarżącego, co - biorąc pod uwagę, że nieruchomość budynkowa skarżącego zlokalizowana jest w odległości ok. 4,10 m od granicy z działką [...] - w sposób bezpośredni zagraża mieniu skarżącego, nadto nadmiar wody, który jest odprowadzany ze studni za pomocą rury, wypływa na ulicę [...], co w okresie zimowym, kiedy woda zamarza, powoduje zagrożenie dla ludzi i mienia, b) sporna studnia jest zgodna z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a w szczególności z § 31 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy studnia ta jest zlokalizowana w odległości ok. 1,04 m od granicy działki oraz w odległości nie większej niż 20 m od najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji, a zatem nie spełnia przesłanek z § 31 ust. 1 pkt 1, 4 i 5 wskazanego Rozporządzenia, co wyklucza przyjęcie, że sporna studnia jest zgodna z § 31 ust. 2 Rozporządzenia, 3/ naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o przedłożony przez uczestniczkę Z.W. opis techniczny, sporządzony przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. E.K. oraz sporządzony przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. E.K. i mgr inż. arch. J.G. dokument zatytułowany "Określenie czy lokalizacja studni jest zgodna z § 31 ust 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., w którym dopuszcza się sytuowanie studni w odległości mniejszej niż 5 m od granicy działki, w sytuacji gdy ze wskazanych dokumentów nie wynika w jakiej odległości od najbliższych przewodów rozsączających kanalizacji usytuowana jest studnia, w związku z czym nie sposób na podstawie wskazanych dokumentów ustalić, czy sporna studnia jest zgodna z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a w szczególności z § 31 ust. 2 rozporządzenia, nadto dokumenty te, jako prywatne ekspertyzy wykonane na zlecenie uczestniczki nie mogą być uznane za opinie biegłych w rozumieniu art. 84 k.p.a., 4/ naruszenia art 107 § 3 w zw. z art 8 i 9 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przywołane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy nie budzi większych wątpliwości, natomiast inaczej jest ze stanem prawnym. W latach 60-tych ubiegłego wieku została wybudowana studnia, której realizacja zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami wymagała uzyskania pozwolenia budowlanego. Jednocześnie studnia nie spełniała wymogów wynikających z przepisów techniczno-budowlanych tj. § 53 ust. 3 pkt. 1 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. z 1961 r., nr 38, poz. 196), zgodnie z którym odległość studni, dostarczających wodę do picia, od granicy nieruchomości powinna wynosić co najmniej 7,50 m. Organy prawidłowo ustaliły, że do tej samowoli budowlanej ze względu na przepis intertemporalny zawarty w art. 103ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332, dalej: pr. bud.), znajdują zastosowanie regulacje zawarte w ustawie Prawo budowlane z 1974r. Jednocześnie, nie ma podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę tego obiektu na podstawie art. 37 tej ustawy, bowiem studnia nie znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, ani też nie powoduje ona niebezpieczeństwa dla ludzi, jak również niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (ust. 1 pkt. 1 i 2 art. 37). Wobec tego, skoro mamy do czynienia z obiektem wybudowanym niezgodnie z przepisami, obowiązującymi przed wejściem w życie nowej ustawy Prawo budowlane, podstawą materialnoprawną wydanej w sprawie samowoli budowlanej powinien być art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Jak stanowi przepis tam zawarty, w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Decyzja nakazowa, o jakiej mowa w art. 40, powinna być wydana jeśli jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, przy czym nie jest jasne o jakie (które) prawo (przepisy prawa) chodzi. Czy o te, które obowiązywały w dacie realizacji tego obiektu, czy też obecnie obowiązujące. Racjonalnie rzecz ujmując byłoby niecelowe dostosowywanie obiektu do wymogów obowiązujących w czasie jego budowy. Przecież zmiany w tym zakresie, zwłaszcza jeśli chodzi o wymogi techniczne, uzasadnione są tak rozwojem wiedzy, jak i podwyższaniem standardów bezpieczeństwa, ochrony środowiska itd. W tym kontekście, konieczność dostosowania do nieobowiązujących obecnie norm technicznych, stanowiłaby swoisty regres. Można sformułować ogólną zasadę, wedle której ocena zgodności z prawem zrealizowanej inwestycji powinna przebiegać z uwzględnieniem norm obowiązujących w czasie jej realizacji, natomiast ustalenie konieczny zmian czy przeróbek wymaga uwzględnienia przepisów obowiązujących w dacie legalizacji. W tym kierunku zmierza pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (podjętej w składzie 7 sędziów) z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13. Istota samowoli budowlanej polega na budowie lub wybudowaniu obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, przy czym, jak podkreślono w uzasadnieniu ww. uchwały, konieczne jest odróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Celem przepisów regulujących sposoby likwidacji samowoli budowlanej jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami. Legalizacja więc skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w czasie tej legalizacji, a nie w czasie realizacji obiektu budowlanego. Odnosząc te ustalenia do przedmiotowej sprawy przyjdzie zauważyć, że obecnie kwestie dotyczące lokalizacji studni reguluje § 31 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r, poz. 1422, dalej: rozporządzenie z 2002 r.). Stosownie do § 31 ust. 1, odległość niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej: 1) do granicy działki - 5 m; 2) do osi rowu przydrożnego - 7,5 m; 3) do budynków inwentarskich i związanych z nimi szczelnych silosów, zbiorników do gromadzenia nieczystości, kompostu oraz podobnych szczelnych urządzeń - 15 m; 4) do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód - 30 m; 5) do nieutwardzonych wybiegów dla zwierząt hodowlanych, najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji lokalnej bez urządzeń biologicznego oczyszczania ścieków oraz do granicy pola filtracyjnego - 70 m. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, dopuszcza się sytuowanie studni w odległości mniejszej niż 5 m od granicy działki, a także studni wspólnej na granicy dwóch działek, pod warunkiem zachowania na obydwu działkach odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 2-5. Sporna studnia nie należy obecnie do takich, które mają na celu wyłącznie dostarczanie wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Nieruchomość, na której się znajduje jest podłączona do sieci wodociągowej. W związku z tym zaliczono ją do studni "gospodarczych". W ocenie organu odwoławczego ust. 2 § 31 rozporządzenia z 2002 r. obejmuje swoim zakresem wszystkie studnie, w tym także gospodarcze, co za tym idzie usytuowanie przedmiotowej studni, pod warunkiem zachowania pozostałych wymogów związanych z odległością od określonych obiektów, wymienionych w pkt. 2-5 ust. 1 tego przepisu, jest zgodne z prawem. Zdaniem Sądu stanowisko ŚWINB w tej kwestii, pomimo pewnych wątpliwości natury logicznej i systemowej, jest do zaakceptowania, jednakowoż z innych przyczyn. W obecnie obowiązującym rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie ma podziału na studnie "spożywcze" i "gospodarcze", są jedynie "studnie dostarczające wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi". Jak wynika z akt sprawy, pierwotnie sporna studnia była wykorzystywana na takie właśnie cele (nieruchomość nie miała innego dostępu do wody pitnej), a także na cele gospodarcze (związane z budową domu). Te zasadnicze cele gospodarcze są już nieaktualne, pozostają ewentualnie jakieś inne cele mieszczące się w tym zakresie, ale nieistotne w kontekście zasadniczego przeznaczenia studni. Można zatem traktować ja jako "spożywczą’ w rozumieniu ust. 1 § 31 rozporządzenia z 2002 r.,a w ślad za tym jako objętą hipotezą ust. 2 tego przepisu. Wobec tego pogląd organu odwoławczego, a wcześniej organu I instancji, co do tego, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji nakazowej w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. uznać trzeba za trafny. Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skardze z przyczyn następujących: Ad.1. Organy prowadzące postępowanie podjęły w sprawie wszelkie niezbędnych czynności, zebrały oraz rozpatrzyły materiału dowodowego wystarczający do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Nie było konieczne zasięganie opinii biegłego, zwłaszcza w kwestii zgodności lokalizacji studni z § 31 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. oraz z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przesłanek z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. (czy studnia nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia). Ustaleń w tym zakresie organy mogły dokonać we własnym zakresie, bowiem, zwłaszcza dwa pierwsze, nie wymagają wiedzy specjalistycznej, zaś ostatnie mogłoby stać się przedmiotem ustaleń biegłego, gdyby organy miały w tej sprawie wątpliwości. Nie doszło zatem do naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 84 k.p.a. Ad. 2. Brak jest podstaw do twierdzenia, iż istnienie studni powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia w sytuacji i tym samym zachodzą podstawy do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., skoro sam skarżący podaje, iż wiąże się to tylko z intensywnymi opadami deszczu, kiedy woda ze studni przelewa się, powodując podmakanie i rozrzedzanie gruntu na jego działce. Stosownie do tego przepisu obiekt podlega przymusowej rozbiórce, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Sama studnia jako obiekt, żadnego niebezpieczeństwa nie powoduje, tym bardziej, że jej usytuowanie jest zgodne z przepisami, a ponadto nie stwierdzono jej nieodpowiedniego stanu technicznego. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut tyczący naruszenia art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału. Ad. 3. Oceny zgodności usytuowania studni z § 31 ust 2 rozporządzenia z 2002r. dokonały samodzielnie organy prowadzące postępowanie, nie traktując znajdującego się w aktach sprawy dokumentu jako opinii biegłych. Nie było przeszkód prawnych, aby dokument taki (prywatny), podlegający ocenie organu, tak jak inne dowody, strona w postępowaniu przedłożyła. Z dokumentu tego rzeczywiście nie wynika w jakiej odległości od najbliższych przewodów rozsączających kanalizacji usytuowana jest studnia, przy czym, stosownie do § 31 ust. 1 pkt. 4, chodzi o odległość studni do najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej, jeżeli odprowadzane są do niej ścieki oczyszczone biologicznie w stopniu określonym w przepisach dotyczących ochrony wód. W tym przypadku, kiedy budynek znajdujący się na działce nr [...] jest podłączony do kanalizacji miejskiej, a więc nie ma tu kanalizacji indywidualnej, warunek wynikający z tego przepisu nie znajduje zastosowania. Ad. 4. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania wynikające z art 107 § 3 w zw. z art 8 i 9 k.p.a. Wskazano w nim fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.