II SA/Gl 150/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant referent - stażysta Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 16 listopada 2023 r. nr SKO.IV/424/2621/2023 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Wójt Gminy W. decyzją z dnia 6 września 2023 r. nr [...] ustalił dla M.L. opłaty za pobyt jego babki w Domu Pomocy Społecznej za okres od 1 lipca 2021 r. Opłatę ustalono odpowiednio: od 1.07.2021 r. do 31.07.2021 r. w wysokości 385,28 zł, od 1.08.2021 r. do 31.01.2022 r. w wysokości 818,78 zł miesięcznie, od 1.02.2022 r. do 31.03.2022 r. w wysokości 893,43 zł miesięcznie, od 1.04.2022 r. do 31.01.2023 r. w wysokości 869,46 zł miesięcznie, od 1.02.2023 r. do 31.03.2023 r. w wysokości 1075,21 zł miesięcznie, od 1.04.2023 r. do odwołania w wysokości 1015,07 zł. miesięcznie. W uzasadnieniu wskazano przebieg postępowania, podstawy prawne rozstrzygnięcia i sposób wyliczenia należnej opłaty. Podkreślono, że 29 czerwca 2023 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy. W jego trakcie ustalono, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a źródłem utrzymania jest wynagrodzenie z pracy. Strona zobowiązała się do dostarczenia dokumentów potwierdzających wynagrodzenie za pracę za okres od czerwca 2022r. do chwili przeprowadzenia wywiadu w terminie do 14 lipca 2023 r. Jednakże do dnia wydania decyzji dokumenty te nie zostały dostarczone. Odwołanie od tej decyzji złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Podniósł, iż organ I instancji "wydał zawiadomienie" o wydłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 15 września 2023 r. Pomimo tego organ nie czekając na przedłożenie przez odwołującego dokumentacji dot. jego wynagrodzenia, wydał decyzję niekorzystną dla strony. Podkreślił, że rodzice strony rozwiedli się, gdy wnioskodawca miał 4 lata. Przyczyną rozwodu było m.in. nadużywanie przez ojca alkoholu i związana z tym przemoc w rodzinie. Ojciec opuścił rodzinę, nie utrzymywał z dziećmi kontaktu, nie łożył na utrzymanie dzieci. Z powodu niepłacenia alimentów ojciec został skazany i odbywał karę pozbawienia wolności. Ojciec jak i jego najbliższa rodzina nie utrzymywali żadnych kontaktów ze stroną oraz jego bratem. Ojciec notorycznie nadużywał alkoholu i zmarł w 2014r., jako osoba praktycznie bezdomna. Ojca nie przygarnęła nawet jego matka. Babka strony nigdy nie szukała kontaktu z wnukiem, odwołujący się nie wie jak jego babka wygląda. Nigdy nie odwiedziła wnuków, nie obdarowała ich żadnym prezentem, nie pamiętała o nich, nie wspomagała matki w wychowaniu i opiece nad synami. Zatem należy uznać, iż brak relacji rodzinnych może stanowić przesłankę decydującą o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w domu opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej zaskarżoną obecnie decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Przytoczyło podstawy prawne wydanej decyzji oraz szczegółowo ustaliło wysokość należnej opłaty uznając, że zarówno ustalenia faktyczne organu I instancji, jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazało, że okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej nie mają znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia decyzji organu II instancji i zwolnienia z opłaty za pobyt babki w DPS zarzucił SKO w Bielsku-Białej naruszenie art.64 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego nie zastosowanie oraz błędną interpretację. W uzasadnieniu podniósł argumentację tożsamą z podniesioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r., poz. 2492) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Kolegium (Dz. U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm., daleje w skrócie jak dotychczas u.p.s.) Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.s. obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Przy czym osoby określone w pkt 2 i 3 oraz gmina nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. W myśl z kolei art. 61 ust. 2 u.p.s. opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Opłata obciążająca małżonka, wstępnych i zstępnych za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej może zostać nałożona albo na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. albo na podstawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.s. kierownik ośrodka pomocy społecznej albo dyrektor centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej, biorąc pod uwagę wysokość dochodów i możliwości. Natomiast w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 (art. 61 ust. 2d u.p.s.). Zgodnie zaś z art. 61 ust. 2e u.p.s., w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Zaakcentowania wymaga tu zmiana brzmienia art. 64 u.p.s., która nastąpiła z dniem 4 października 2019 r. na mocy art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. poz. 1690). W art. 64 u.p.s. dodano, że z opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej mogą być zwolnione częściowo lub całkowicie zarówno osoby wnoszące opłatę, jak i osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Rozszerzono zatem krąg osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty o osoby obowiązane do wnoszenia opłaty. Jak wynika z uzasadnienia projektu ww. ustawy zmieniającej (druk Sejmu RP VIII kadencji nr 3524 rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego) skutkiem zmiany brzmienia art. 64 u.p.s. jest poszerzenie możliwości zwalniania z obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, obok osób wnoszących opłatę, również osób zobowiązanych do wnoszenia opłat zgodnie z przepisami ustawy, ale jeszcze ich niewnoszących. Przedstawiona zmiana art. 64 u.p.s. powoduje, że prezentowany w orzecznictwie pogląd o ograniczeniu w tym przepisie kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o zwolnienie z opłaty do osób wnoszących opłatę stał się nieaktualny. Skoro zaś powyższe unormowanie dopuszcza aktualnie objęcie zwolnieniem z opłaty także osobę obowiązaną do jej wnoszenia, to zwolnienie takie wcale nie musi być poprzedzone skonkretyzowaniem jej obowiązku we wcześniejszej ostatecznej decyzji administracyjnej, a w rezultacie może ona skutecznie domagać się zastosowania tej ulgi już w toku postępowania o ustalenie wysokości opłaty. W takim zaś przypadku organ jest zobligowany do rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia z opłaty w decyzji ustającej jej wysokość. Podobne stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 11 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 318/22 oraz z 19 września 2023 r., sygn. akt I OSK 1865/21. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy można stwierdzić, że organy administracji skupiły się na ustaleniu wysokości należnej opłaty. Przy czym, ustalenia te miały charakter "matematyczny". Nie uwzględniały faktycznych kosztów życia strony. Należy mieć również świadomość, że sposobu wyliczenia wysokości opłaty skarżący nie kwestionuje. Jednocześnie organy pominęły okoliczność, że obecnie skarżący praktycznie od początku postępowania wnosił w istocie o zwolnienie z opłaty. Można wskazać tu choćby treść odwołania, gdzie pełnomocnik strony wyraźnie przytacza orzecznictwo dotyczące nie tyle ustalenie opłaty, co zwolnienia z niej. Dlatego też, w ocenie składu orzekającego, organy administracji winny rozstrzygnąć i tę kwestię, czyli zwolnienia z opłaty zobowiązanego i rozstrzygnąć o tych sprawach w istocie w jednym akcie. W konsekwencji organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni art. 61 ust. 2d oraz art. 64 pkt 3 u.p.s. w związku z art. 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 u.p.s. Wskutek dokonania błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego w rozpoznawanej sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji publicznej winny kierować się zasadą prawdy obiektywnej co oznacza, że z urzędu powinny podejmować wszelkie działania zmierzające do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej ograny powinny zgromadzić - czy to z inicjatywy strony czy z urzędu - materiał dowodowy, który następnie w całokształcie powinny poddać pełnej ocenie z punktu widzenia przedmiotu (istoty) rozstrzyganej sprawy administracyjnej. Dokonane takiej oceny, aby można było uniknąć zarzutu dowolności przyjętych ustaleń faktycznych, musi zostać zobrazowane w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd zdecydował się na uchylenie jedynie rozstrzygnięcia organu II instancji. To Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno ustalić, czy w ramach reformowania decyzji organu I instancji jest władne orzec o żądaniu strony dotyczącym zwolnienia z opłaty. Jeśli uzna, że stoi temu na przeszkodzie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, powinno wydać decyzję kasatoryjną. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c), orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji uwzględni ocenę prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. W szczególności obowiązkiem organu będzie wydanie decyzji co do ustalenia opłaty nie tylko z uwzględnieniem kryterium dochodowego, ale również wysokości dochodów i możliwości skarżącego, po wcześniejszym umożliwieniu jej przedstawienia w tym zakresie twierdzeń i dowodów na ich poparcie. Organ rozpatrzy także wniosek skarżącego o zwolnienie z opłaty, a stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie tego wniosku zawrze w decyzji ustającej wysokość opłaty. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.