II SA/Gl 1500/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. S. (S.) na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 września 2024 r. nr WINB-WOA.7722.238.2024.TA w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2024 roku, znak [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i in. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2025 r., poz. 418; dalej jako: "p.b.") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB), orzekając wobec J. S. (dalej: strona, skarżący, inwestor), nakazał mu wstrzymanie robót budowlanych związanych z budową budynku handlowo-usługowego, tzw. "Bacówki", usytuowanego na działce o nr ew. [...] w miejscowości C., gmina W. PINB poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację ww. obiektu. W uzasadnieniu wskazano m. in., że na działce jw. znajduje się drewniany budynek produkcyjny z dachem dwuspadowym, pokrytym gontem, na fundamencie kamiennym. Budynek ma wymiary 4,15 m x 5,6 m a jego wysokość wynosi 4,32 m. Do budynku dobudowany jest taras o wymiarach 1,28 m x 4,15 m. Zdaniem organu mamy do czynienia z inwestycją, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b. Powierzchnia zabudowy budynku wynosi 28,55 m2, wysokość 4,32 m, a rozpiętość elementów konstrukcyjnych jest mniejsza niż 6 m. Z uwagi na aktualny stan faktyczny obiektu bacówkę należy jednak zakwalifikować jako budynek handlowo-usługowy. W bacówce prowadzi się sprzedaż wytworzonych tam oscypków, powadzone są także warsztaty. Budynek bacówki powstał w wyniku samowoli budowlanej. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła przez pełnomocnika strona, zaskarżając je w całości. Zarzucono naruszenie: 1) art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy budynek nie stanowi samowoli budowlanej, a dla jego postawienia nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę; 2) art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b., poprzez uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że budynek stanowi samowolę budowlaną, podczas gdy w okolicznościach faktycznych sprawy budynek spełniał kryteria tego przepisu i korzystał ze zwolnienia z posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia jego budowy; 3) art. 103 ust. 1 p.b., poprzez niezasadne przyjęcie w okolicznościach faktycznych sprawy, że do budynku nie stosuje się art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b., podczas gdy przepis ten ma zastosowanie, z uwagi na okoliczność, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte po dniu wejścia w życie tego przepisu; 4) art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady równego traktowania podmiotów, polegające na nakazaniu skarżącemu wstrzymania prac budowlanych przyjmując, że budynek wymagał wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy obecne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b. stanowi, iż obiekty spełniające te same kryteria nie wymagają wydania pozwolenia na budowę; 5) art. 77 §1 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, iż budynek stanowi obiekt o przeznaczeniu handlowo-usługowym, podczas gdy główną działalnością prowadzoną tam jest produkcja oscypków - działalność związana z produkcją rolną, a sprzedaż i organizowane w budynku zajęcia edukacyjne stanowią wyłącznie działalność dodatkową. Postanowieniem z dnia 26 września 2024 r., znak WINB-WOA.7722.238.2024.TA, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W treści uzasadnienia organ II instancji podkreślił, że wydane przez organ I instancji orzeczenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Inwestor na budowę przedmiotowego obiektu nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie dokonał stosownego zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Sporny obiekt w istocie pełni funkcję handlowo-usługową, a w sezonie, w którym wytwarzane są oscypki, również funkcję produkcyjną. Art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b. wszedł w życie z dniem 3 czerwca 2023 r. Z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika, że dotyczy on wymienionych w nim obiektów budowlanych o wskazanych parametrach konstrukcyjnych związanych z produkcją rolną. Ma to być wyłącznie produkcja rolna, a nie żadna inna. Nie ma znaczenia, który rodzaj działalności jest dominujący. Przywołany przepis należy niejako traktować jako wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 p.b., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc nie może być rozumiany rozszerzająco i obejmować przypadki w nim nieprzewidziane. Ustalenie zaistnienia przesłanki materialnoprawnej w postaci wymogu uzyskania pozwolenia na budowę, zawartej w art. 48 ust 1 p.b., oceniane jest według stanu prawnego kształtowanego momentem wykonywania robót budowlanych. Następcza zmiana treści art. 29 p.b. nie usuwa z mocą wsteczną wymagań prawnych obowiązujących w dacie wykonywania robót budowlanych. Przedmiotowy obiekt budowlany powstał w maju 2023 roku, a więc przed datą wejścia ww. przepisu w życie. W skardze na powyższe postanowienie strona poprzez pełnomocnika zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., poprzez jego błędne zastosowanie i nakazanie wstrzymania budowy tzw. bacówki, podczas gdy budynek nie stanowi samowoli budowlanej, a dla jego postawienia nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, tym samym niezasadnym było wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy budynku; 2) art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b., poprzez: a) uznanie, że przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie i stwierdzenie, iż budynek stanowi samowolę budowlaną, podczas gdy w okolicznościach faktycznych sprawy spełniał on kryteria określone w tym przepisie, a jego budowa nie wymagała posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, tj. stanowi jednokondygnacyjny budynek gospodarczy o konstrukcji prostej, związany z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce; b) uznanie, że przepis ten nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na charakter handlowo-usługowy działalności prowadzonej przez skarżącego w budynku, podczas gdy głównym przedmiotem działalności, która jest tam prowadzona, jest produkcja rolna oscypków; zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu; budynek musi być związany z produkcją rolną (w ogóle), ale nie w sposób wyłączny, jak błędnie interpretują to organy; II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2023 r., poz. 967 – dalej: ustawa zmieniająca), poprzez nieuzasadnione wydanie postanowienia utrzymującego w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w całości, podczas gdy organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania nie dokonując prawidłowego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. nie zweryfikował w sposób prawidłowy i wyczerpujący, czy i kiedy zakończyły się prace budowlano-wykończeniowe w budynku, a moment zakończenia tych prac jest istotny dla prawidłowego określenia stosowania art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b., który obowiązuje od dnia 3 czerwca 2023 r.; 2) art. 105 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe wobec trwających i niezakończonych prac budowlano-wykończeniowych po dniu wejścia w życie art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b., tj. po dniu 3 czerwca 2023 r.; 3) art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, że budynek stanowi obiekt o przeznaczeniu handlowo-usługowym, podczas gdy główną działalnością prowadzoną w budynku jest produkcja oscypków - działalność związana z produkcją rolną, a sprzedaż i organizowane w budynku zajęcia edukacyjne stanowią wyłącznie działalność dodatkową, co w żaden sposób nie odbiera budynkowi statusu obiektu związanego z produkcją rolną; jednocześnie organ błędnie ustalił, że budynek został ukończony przed dniem 3 czerwca 2023 r., podczas gdy w tej dacie nie posiadał on m. in. kompletnego wyposażenia niezbędnego do prawidłowego działania prowadzonej w nim Bacówki; 4) art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez naruszenie zasady równego traktowania podmiotów, polegające na nakazaniu skarżącemu wstrzymania prac budowlanych przyjmując, że budynek wymagał wydania pozwolenia na budowę, podczas, gdy obecne brzmienie art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b. stanowi, iż obiekty spełniające te same kryteria nie wymagają wydania pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści rozstrzygnięcia i wskazując na bezzasadność zarzutów skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 – dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Postanowienie określone w art. 48 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. jest obligatoryjnym, pierwszym elementem procedury legalizacyjnej, zmierzającej do usunięcia skutków samowoli budowlanej. Jest obligatoryjnie wydawane również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 p.b.), choć strona wskazuje, że budowa nie została zakończona. W świetle art. 28 ust. 1 p.b. "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31." Zgodnie z treścią art. 3 pkt 1 p.b. przez obiekt budowlany rozumie się budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Art. 3 pkt 2 p.b. z kolei przez budynek rozumie taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Niewątpliwie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budynkiem. Jednocześnie według art. 41 ust. 1 p.b. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Stąd, wszelkie czynności prowadzone bez wymaganego pozwolenia budowlanego bądź zgłoszenia są nielegalne i konieczne jest wdrożenie procedury naprawczej, co nastąpiło. Art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b. wskazuje, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa jednokondygnacyjnych budynków gospodarczych i wiat o prostej konstrukcji, związanych z produkcją rolną, o powierzchni zabudowy do 150 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 6 m i wysokości nie większej niż 7 m, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Przepis ten wszedł w życie z dniem 3 czerwca 2023 r. na mocy ww. ustawy z dnia 9 maja 2023 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o transporcie kolejowym. Przepisy przejściowe zawarte są w art. 4 ww. ustawy zmieniającej, jednak dotyczą one wszczętych procedur dotyczących wydania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia. Takich procedur w niniejszej sprawie nie prowadzono. Zatem regulacja ta (art. 4) nie miała w sprawie zastosowania, skoro samowola budowlana została dokonana już wcześniej (w maju 2023 r.), co organ ustalił i czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W dacie poprzedzającej samowolną realizację inwestycji skarżący zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 p.b., którego bezsprzecznie nie uzyskał. Co więcej, ww. budynek służył nie tylko produkcji rolnej, bowiem nie jest kwestionowane, że prowadzona tam była – oprócz działalności produkcyjnej – także działalność handlowa i usługowa. Przywołany przepis (art. 29 ust. 2 pkt 33 p.b.) należy traktować jako wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 p.b., zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie może być zatem rozumiany rozszerzająco i obejmować przypadki w nim nieprzewidziane. Ocena samowoli dokonywana jest jednak zawsze według przepisów ustawy – Prawo budowlane obowiązujących w dacie jej dokonania, natomiast możliwość legalizacji oceniana jest na datę wydawania decyzji w procedurze naprawczej (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 26 czerwca 2024 r., II SA/Gd 1021/23; wyrok NSA z dnia 19 marca 2024 r., sygn. II OSK 137/23). Legalizacja obiektu budowlanego jest prawem a nie obowiązkiem inwestora, zatem to od jego wyboru zależy, czy z możliwości tej skorzysta i wniesie stosowną opłatę legalizacyjną, której wysokość określają przepisy wskazane przez organy (art. 49d p.b.). Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. rozstrzygnięciu, należycie i merytorycznie uzasadnionym (art. 107 §3 k.p.a.). Odnosząc się do wniosków dowodowych wskazać należy, że Sąd nie może czynić ustaleń za organy. Ocenia jedynie prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw, przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania kontrolowanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd w zakresie przebiegu dalszych etapów postępowania i kolejnych rozstrzygnięć nie może obecnie wypowiadać się. Nie doszło do naruszenia art. 7, 8 § 1 i 2, 77 § 1, 80, 105 § 1, 107 § 1 i 3, 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 pkt 2, 29 ust. 2 pkt 33, 48 ust. 1 pkt 1, 2 i ust. 5, art. 4 i 5 ustawy zmieniającej, ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.