II SA/Gl 1502/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2023 r. sprawy ze skargi E. P., J. W. i H. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 16 sierpnia 2022 r. nr NWXIV.7581.2.19.2022 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 16 sierpnia 2022 r. Wojewoda Śląski po rozpatrzeniu odwołania E. P., H. W. i J. W. (W.) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej) z 31 maja 2022 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w B., oznaczoną działką nr 1, k.m. 47 (ujawnioną w księdze wieczystej nr [...]). Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899, dalej u.g.n.). Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 28 listopada 2005 r. E. P., H. W. i J. W. (dalej zwani wnioskodawcami lub skarżącymi) zwrócili się do Starosty [...] o wypłatę odszkodowania "za grunt zajęty pod pas drogi publicznej ul. [...] (przy działkach 2, 3, 4)". We wniosku podano numer działki drogowej 1, której dotyczyć miało odszkodowanie. Wnioskodawcy wskazali jednocześnie, że został zgłoszony wniosek do Wojewody Śląskiego "o uregulowanie stanu prawnego tej działki". Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w dniu 22 grudnia 2005 r. wydał postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania o ustalenie odszkodowania. Jako powód zawieszenia podał, że w sprawie zachodzi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż niezbędnym jest wcześniejsze uzyskanie ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego potwierdzającej fakt przejścia na własność Gminy B. działek usytuowanych w B. oznaczonych nr 2, 3, 4 k.m. 47 zajętych pod drogę gminną – ul. [...]. Decyzją z dnia 21 grudnia 2016 r. nr [...] Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę B. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 1 o powierzchni 0,2206 ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]. Jako powód odmowy organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia wszystkich przesłanek wynikających z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako "ustawa reformująca"), gdyż w dacie 31 grudnia 1998 r. stanowiła już własność Gminy B. Decyzja ta została następnie utrzymana w decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 czerwca 2019 r. W decyzji tej Minister wskazał na znajdujące się w aktach sprawy prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. [...], stwierdzające, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1989 r. prawo własności nieruchomości m.in. działki nr 1 o powierzchni 0,2206 ha w B. Minister wskazał także na wydaną później decyzję Wojewody Śląskiego z 1 lipca 2013 r. o stwierdzeniu nabycia działki nr 1 przez Gminę B., z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2022 r. Starosta podjął z urzędu zawieszone postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Następnie decyzją z 31 maja 2022 r. nr [...] Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w B., oznaczoną działką nr 1, k.m. 47. Jako powód odmowy podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła ona własność "Gminy B., co potwierdza decyzja Wojewody Śląskiego z 1 lipca 2013 r. o stwierdzeniu nabycia działki nr 1 przez Gminę B., z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., a prawo to "zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...]. Od powyższej decyzji Starosty odmawiającej ustalania odszkodowania wnioskodawcy wnieśli odwołanie. Jednak wskazaną na wstępie decyzją z dnia 16 sierpnia 2022 r. Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie Wojewoda nakreślił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, a także przedstawił i omówił podstawy normatywne rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podniósł, że według księgi wieczystej nr [...] przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z [...] r sygn. akt [...]. Przejęcie nieruchomości przez podmiot publiczny nastąpiło zatem w trybie cywilnym. W związku z tym brak jest podstaw do ustalenia decyzją administracyjną odszkodowania z tytułu jej nabycia przez Skarb Państwa. Z tego tez względu, a także mając na uwadze skomunalizowanie nieruchomości potwierdzone decyzją Wojewody Śląskiego z 1 lipca 2013 r nr [...], organ ten decyzją z 21 grudnia 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia jej z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r przez Gminę B., w trybie art. 73 ustawy reformującej, a Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał tę decyzję w mocy. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła już bowiem własność podmiotu publicznego. Skoro nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w drodze cywilnej przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1989 r., to według Wojewody art. 73 ust 4 ustawy reformującej nie znajduje zastosowania. W konsekwencji brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 u.g.n. Organ zaznaczył także, że zgodnie z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym (tj. do 31 maja 2017r.). W skardze na decyzję Wojewody wnioskodawcy zarzucili: - naruszenie art. 73 ust 4 ustawy reformującej w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżących własności bez ustalenia i wypłacenia odszkodowania, a przy tym pominięcie celu regulacji wskazanej w art. 73 ust. 4 ustawy reformującej, jakim jest zapewnienie odszkodowania właścicielom nieruchomości przejętych na drogi publiczne; - błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że brak prawomocności i ostateczności decyzji Ministerstwa Inwestycji i Rozwoju z 11 czerwca 2019 r. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy uniemożliwia, to rozstrzygnięcie i wydanie stosownej decyzji w przedmiotowej sprawie, co jak organ I instancji wskazał, "stanowiło zagadnienie wstępne". W związku z podniesionymi zarzutami skarżący domagają się uchylenia zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że zarówno w dniu 31 grudnia 1998 r., jak i w dniu złożenia wniosku o odszkodowanie, przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności publicznej lecz stanowiła ich własność. Zasiedzenie tej nieruchomości, zakończone postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. (sygn. [...]) nie niweczy prawa własności przysługującego im w dniu 31 grudnia 1998 r. Skarżący zaakcentowali przy tym, ze orzeczenie sądowe w sprawie zasiedzenia potwierdza nabycie własności z upływem terminu zasiedzenia , a nie wcześniejszym. Ponadto zasiedzenie nie zmienia uprawnień podmiotów jakie przysługiwały mi w dniu 31 grudnia 1998 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii, czy w dacie 31 grudnia 1998 r. skarżący byli właścicielami przedmiotowej działki. Skarżący domagają się bowiem odszkodowania, którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy reformującej. Przepis ten zaś stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Z przepisu tego wynika, że odszkodowanie przysługuje za nieruchomości, które w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiły własności ani Skarbu Państwa ani jednostek samorządu terytorialnego i jednocześnie pozostawały w ich władaniu, i które zarazem z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się własnością Skarbu Państwa. Tym samym w sytuacji, w której w dacie 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa działka stanowiła już własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, brak jest podstaw do przyznania odszkodowania. Nie stanowi przedmiotu sporu, że w odniesieniu do przedmiotowej działki przed Sądem toczyło się postępowanie o jej zasiedzenie przez Skarb Państwa. Nie stanowi też przedmiotu sporu, że postępowanie to zakończyło się dopiero postanowieniem wydanym w dniu [...] r. sygn. [...]. Sporne jest natomiast to, jakie skutki wspomniane postanowienie spowodowało z punktu widzenia stanu prawnego przedmiotowej działki (nr 1) na dzień 31 grudnia 1998 r. Skarżący uważają, że pomimo wydania postanowienia o zasiedzeniu, to oni, a nie Skarb Państwa, czy gmina, byli właścicielami przedmiotowej działki w dacie 31 grudnia 1998 r. Akcentują przy tym, że "Orzeczenie sądowe w zakresie zasiedzenia potwierdza nabycie własności z upływem terminu zasiedzenia, a nie wcześniejszym.". Z tym ostatnim stwierdzeniem skarżących trzeba się akurat zgodzić. Choć wcale nie będzie to oznaczać przyznania zasadności ich żądań dotyczących wypłaty odszkodowania. Trzeba bowiem zauważyć, że wspomnianym postanowieniem Sąd Rejonowy w B. stwierdził zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1989 r. (Na taką datę, podaną przez Sąd Rejonowy w postanowieniu o zasiedzeniu, wskazał Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej obecnie decyzji, a skarżący podaniu tej daty przez Sąd Rejonowy nie zaprzeczyli w skardze). Oznacza to, że nabycie własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło nie w dacie uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego w B., lecz w dacie wskazanej w tym postanowieniu, czyli w dacie, w której upłynął wymagany przepisami kodeksu cywilnego okres zasiedzenia. Należy bowiem zaakcentować, że na tym właśnie polega istota instytucji zasiedzenia uregulowanej w przepisach kodeksu cywilnego, że do nabycia prawa własności dochodzi wraz upływem okresu samoistnego posiadania wskazanego w tych przepisach. Po upływie wymaganego okresu samoistnego posiadania posiadacz staje się właścicielem. Wydane później postanowienie sądu stwierdzające zasiedzenie jedynie potwierdza ten fakt, przy czym sąd wskazuje w sentencji postanowienia datę, w której doszło do zasiedzenia i tym samym nabycia własności przez podmiot, który tego zasiedzenia dokonał. Przeciwne stanowisko skarżących jest nieprawidłowe, gdyż pomija istotę zasiedzenia oraz skutki wydanego przez sąd powszechny postanowienia o zasiedzeniu. Ponadto jak wynika z akt sprawy Wojewoda Śląski decyzją z dnia 1 lipca 2013 nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę B. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności przedmiotowej działki (przedmiotem tej decyzji były także inne działki). Decyzja ta stała się ostateczna dnia 18 lipca 2013 r, co wynika z zamieszczonej na niej klauzuli ostateczności. Podstawą prawną tej decyzji był art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę i pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32, poz. 191). Według tego przepisu mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego z wyłączeniem mienia określonego w art. 11 i art. 12 tej ustawy, staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Wskazana powyżej ustawa weszła w życie 27 maja 1990 r. Oznacza to, że przywoływana tutaj decyzja z 1 lipca 2013 r. potwierdziła zmianę właściciela przedmiotowej nieruchomości, która nastąpiła z mocy prawa w dniu 27 maja 1990. W tej dacie nieruchomość ta, stanowiąc już wcześniej własność Skarbu Państwa stała się własnością Gminy. Dla zaistnienia takiej zmiany własnościowej bez znaczenia pozostaje to, że decyzja komunalizacyjna została wydana ponad 23 lata później. Nabycie nastąpiło bowiem z mocy prawa we wskazanej przez ustawodawcę dacie. Wydana później decyzja komunalizacyjna jedynie potwierdziła ten fakt. Gmina stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości 27 maja 1990 r. Nie doszłoby do wydania takiej decyzji, gdyby wcześniej tj. z dniem 1 stycznia 1989 r. nieruchomość ta nie stała własnością Skarbu Państwa (nabycie własności przez Skarb Państwa nastąpił przy tym w trybie cywilnoprawnym). Przedstawione powyżej okoliczności dotyczące zmian własności przedmiotowej nieruchomości znajdują pełne odzwierciedlenie w treści księgi wieczystej nr [...], której wydruki znajdują się w aktach administracyjnych. Organy obu instancji, uzasadniając odmowne dla skarżących rozstrzygnięcie wskazują m.in. na treść decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 czerwca 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody z dnia 21 grudnia 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę przedmiotowej działki. Skarżący zarzucają natomiast, że decyzja Ministra nie została im doręczona. Podnoszą przy tym, że wbrew stanowisku organu odwoławczego brak tego doręczenia ma znaczenie w sprawie. W związku z tym należy zauważyć, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ odwoławczy prowadził dodatkowe ustalenia, dotyczące prawidłowości doręczenia powyższej decyzji wydanej przez Ministra. Jednak zdaniem Sądu nie dyskwalifikuje to kontrolowanego obecnie rozstrzygnięcia. Jak już bowiem wcześniej wskazano prawo własności przedmiotowej nieruchomości zostało nabyte najpierw przez Skarb Państwa, a późnej przez Gminę z mocy samego prawa. Wskazane zaś powyżej postanowienie sądu powszechnego stwierdzające zasiedzenie nieruchomości z dniem 1 stycznia 1989 r. oraz późniejsza decyzja komunalizacyjna stanowią wyłącznie potwierdzenie faktu wcześniejszego nabycia własności przez te podmioty. Zdaniem Sądu stanowią one wystarczającą podstawę do tego, aby przyjąć, że w dacie 31 grudnia 1998 r. skarżący nie byli już właścicielami przedmiotowej działki. Wyjaśnić przy tym należy, że zarówno postanowienie o zasiedzeniu, jak i decyzja komunalizacyjna, zostały wydane po złożeniu przez skarżących wniosku o wypłatę odszkodowania. Zatem w dacie złożenia tego wniosku, to postępowanie dotyczące stwierdzenia nabycia przedmiotowej działki przez Gminę B. w trybie ustawy reformującej słusznie jawiło się Staroście jako zagadnienie wstępne. Jednak ten atrybut utraciło na skutek wydania postanowienia o zasiedzeniu stwierdzającego nabycie własności przez Skarb Państwa z dniem 1 stycznia 1989 r. oraz wydania decyzji komunalizacyjnej z dnia 1 lipca 2013 r., stwierdzającej nabycie własności przedmiotowej działki przez Gminę z dniem 27 maja 1990 r. Na marginesie należy zauważyć, że w aktach organu odwoławczego znajduje się kopia kierowanego do Wojewody pisma przewodniego Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 5 września 2019 r., z którego treści wynika, że organ ten zwraca Wojewodzie akta sprawy i informuje, że do Ministerstwa nie wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wskazaną powyżej decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 11 czerwca 2019 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem organu w tym zakresie przy jednoczesnym braku wniosku skarżących o skierowanie sprawy na rozprawę (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).