II SA/Gl 1504/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. J. (J.) na postanowienie Wojewody Śląskiego z dnia 30 września 2025 r. nr NWXIV.7581.6.12.2025 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z 30 września 2025 r., nr NWXIV.7581.6.12.2025 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy postanowienie Starosty Z. (dalej "Starosta" lub "Organ I instancji") z 19 sierpnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy. Starosta, po rozpatrzeniu wniosku S. J. (dalej "Skarżący") z 24 lipca 2025 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] km. [...] o powierzchni 1,6110 ha. Postanowienie z 19 sierpnia 2025 r. wydano w oparciu o art. 61a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. decyzją z 11 lipca 1972 r. nr [...] - na podstawie art. 2 pkt 1 i art. 13 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1971 r. w sprawie nieruchomości nie podlegających przekazaniu lub przejęciu oraz warunków ich nabycia przez posiadaczy zależnych - gospodarstwo rolne położone na terenie wsi R. pow. Z. o powierzchni ogólnej 2,0652 ha, zapisane w rejestrze ewidencji gruntów pod poz. [...], będące w posiadaniu Skarżącego, przeszło na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Przejęte gospodarstwo rolne obejmowało działki oznaczone geodezyjnie nr [...] o pow. 0,2209 ha, nr [...] o pow. 0,2333 ha oraz działkę nr [...] o pow. 1,6110 ha. Na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 13 września 1972 r. nr [...] działki nr [...] oraz [...] przekazano na rzecz Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej [...] w R.. Zgodnie z pismem z 1 czerwca 2015 r., nr [...] Urzędu Miejskiego w L. w aktach archiwalnych brak jest dokumentów świadczących o wniesieniu odwołania od ww. decyzji. Przyjąć zatem należy, że decyzja ta jest ostateczna. Decyzją z 16 września 1976 r. nr [...] Naczelnika Miasta i Gminy w L. uchylono częściowo decyzję z 11 lipca 1972 r. i zwrócono użytkownikowi, tj. Skarżącemu działki nr [...] oraz [...]. Działki nr [...] i [...] stały się następnie własnością Skarżącego na podstawie aktu własności ziemi wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy L. [...] 1977 r. nr [...]. Działka nr [...] na mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. z 2 grudnia 1998 r. nr [...] oraz protokołu zdawczo-odbiorczego nr [...] została przejęta do Zasobu Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 136 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 z późn. zm.; dalej "u.g.n.") uprawnienie do zwrotu nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wniosek Skarżącego został złożony z uchybieniem ustawowego terminu wynikającego z ww. przepisu. W zażaleniu na ww. postawienie Skarżący zarzucił błędne uznanie, że w sprawie działki nr [...] brak podstaw do wznowienia postępowania i wydania aktu własności ziemi, podczas gdy sytuacja życiowa i faktyczna Skarżącego w latach 1969-1976 wskazuje jednoznacznie, że nieruchomość nie była opuszczona, lecz objęta spadkiem i faktycznym władaniem. Organ I instancji nie rozważył w sposób pełny i rzetelny materiału dowodowego, w szczególności pism Skarżącego z 30 kwietnia 1974 r., 25 września 1976 r., decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w L. z 16 września 1976 r., aktu własności ziemi z [...] 1977 r., pisma ze Starostwa Powiatowego w Z. z 14 kwietnia 2025 r. potwierdzającego, że od 1968 r. ojciec Skarżącego F. J. wpisany był jako osoba władająca gruntem m. in. działki nr [...]. Skarżący zarzucił także, że błędnie przyjęto przedawnienie roszczeń – przepisy nie mogą być stosowane retroaktywnie w sposób prowadzący do trwałego pozbawienia Skarżącego prawa własności. Wojewoda zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Organu I instancji, uznając zażalenie za pozbawione podstaw. W ocenie Wojewody rozstrzygnięcie Starosty należy uznać za prawidłowe, aczkolwiek z przyczyn całkowicie innych niż wskazane w jego uzasadnieniu. Przepisy dotyczące zasad i trybu zwrotu nieruchomości zawarte w rozdziale 6 działu III u.g.n. (art. 136-142) regulują zwrot nieruchomości wywłaszczonych. Z przedłożonego materiału dowodowego nie wynika, aby Skarżącemu bądź jego ojcu przysługiwały do spornej działki jakiekolwiek prawa. Przeciwnie, zgromadzone dokumenty wskazują, że byli oni jedynie posiadaczami działki nr [...]. Z pisma Kierownika Katastru Gruntów i Budynków Starostwa Powiatowego w Z. z 14 kwietnia 2025 r., nr [...] wynika, że od założenia ewidencji gruntów, tj. od roku 1968, J. F. wpisany był jako osoba władająca gruntem. Przejęcie od Skarżącego gospodarstwa rolnego obejmującego działki nr [...], nr [...] i nr [...] nastąpiło na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, której przepisy miały na celu uregulowanie stanu prawnego gospodarstw rolnych poprzez przeniesienie ich własności na dotychczasowych posiadaczy (a w określonych przypadkach na rzecz Państwa). Wbrew twierdzeniom Skarżącego, decyzją Naczelnika Miasta i Gminy L. z 16 września 1976 r. nie dokonano na jego rzecz zwrotu działek nr [...] i nr [...] (przywrócenia mu prawa własności), lecz jedynie uchylono – w części ich dotyczącej – rozstrzygnięcie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z 11 lipca 1972 r. wobec czego działki te przesłały stanowić własność Skarbu Państwa. Własnością S. J. stały się one natomiast dopiero na podstawie aktu własności ziemi wydanego [...] 1977 r. Skarżący domagał się wydania aktu własności ziemi zarówno dla działek nr [...] i [...], jak i dla działki nr [...] (kwestionariusz wypełniony 1 kwietnia 1976 r.). Posiadanie nie stanowi prawa rzeczowego, lecz wyłącznie stan faktyczny. Nie mogło zatem podlegać wywłaszczeniu, a tym samym nie jest możliwe prowadzenie postępowania w przedmiocie jego zwrotu. Nadto ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie została wymieniona w art. 216 u.g.n., brak zatem podstaw do odpowiedniego zastosowania przepisów zwrotowych do przejęcia nieruchomości dokonanego w trybie jej przepisów. W świetle poczynionych ustaleń, wobec braku podstaw prawnych dla prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, która nie została wywłaszczona, ani też przejęta lub nabyta na podstawie którejś z regulacji wskazanych w art. 216 u.g.n., utrzymano w mocy postanowienie Starosty jako prawidłowe. W skardze do sądu administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, według norm prawem przepisanych. Skarżący wniósł także o zobowiązanie organu do wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 61 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych dotyczących przejęcia działki. Nadto zarzucił naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że działka nr [...] nie stanowi nieruchomości wywłaszczonej oraz art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu skargi Skarżący podał argumenty na poparcie wniesionych zarzutów. Wyjaśnił, że brak aktu własności ziemi dla działki nr [...] wynikał z faktu, że została ona przejęta przez Skarb Państwa przed udokumentowaniem praw Skarżącego i jego ojca. Działka została przejęta w trybie przymusowym, co stanowi przypadek równoważny wywłaszczeniu w rozumieniu art. 216 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zgodnie z przywołanym przez organy obu instancji art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że "inne przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte" mogą dotyczyć: 1) braku w przepisach prawa materialnego podstawy do rozstrzygnięcia o tej treści żądania w trybie postępowania administracyjnego; 2) sytuacji gdy w danej sprawie toczy się już postępowanie; 3) sytuacji gdy w sprawie zapadła już decyzja; 4) żądania, które nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji a wymaga innej formy działania. Stosownie zaś do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłankami zwrotu wywłaszczonej nieruchomości są zatem zgłoszenie żądania zwrotu przez uprawniony podmiot oraz ustalenie przez organ administracji, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Podmiot ubiegający się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi w pierwszej kolejności wykazać, że jest uprawniony do złożenia takiego żądania tj., że jest byłym właścicielem nieruchomości, która była przedmiotem wywłaszczenia lub jego następcą prawnym. Skarżący powołuje się na decyzję z 11 lipca 1972 r. nr [...], na podstawie której gospodarstwo rolne, położone na terenie wsi R. pow. Z. o powierzchni ogólnej 2,0652 ha, zapisane w rejestrze ewidencji gruntów pod poz. [...], przeszło na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania. Skarżący podkreśla, że akt własności ziemi został wydany w 1976 r. i obejmował działki nr [...] i [...]. Z pisma Wojewódzkiej Komisji Uwłaszczeniowej w K. z 15 marca 1978 r. nr [...] wynika, że działka nr [...] nie została zwrócona, ponieważ od chwili przejęcia przez Skarb Państwa pozostawała w dyspozycji Spółdzielni Produkcyjnej w R.. Brak aktu własności dla działki nr [...] wynikał z faktu, że została ona przejęta przez Skarb Państwa przed udokumentowaniem praw F. i S. J.. Zgodzić się należy z Organem odwoławczym, że Skarżącemu nie przysługuje status poprzedniego właściciela, jak też spadkobiercy właściciela z art. 136 ust. 3 u.g.n. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 4 u.g.n. przez poprzedniego właściciela należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że sporna działka nr [...] od założenia ewidencji gruntów i budynków, tj. od roku 1968, wpisana była w pozycji rejestrowej nr [...], gdzie jako osoba władająca gruntem wpisany był F. J., (pisma Starostwa Powiatowego w Z. z 14 kwietnia 2025 r. i 19 września 2025 r.). W uzasadnieniu decyzji z 11 lipca 1972 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego wskazano, że Skarżący w dniu 4 listopada 1971 r. nie użytkował samodzielnie gospodarstwa rolnego, wobec czego utracił on prawo do jego posiadania. Od kliku lat jest ono w użytkowaniu Spółdzielni Produkcyjnej w R., a ponieważ jest konieczne do przekazania dla jednostki gospodarki uspołecznionej należało podjąć decyzję o przejęciu. Decyzja z 11 lipca 1972 r. jest decyzją ostateczną (zaświadczenie Urzędu Miejskiego w L. z 1 czerwca 2015 r.). W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27 poz. 250), nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, zwane dalej "nieruchomościami", i znajdujące się w dniu wejścia w życie ustawy w samoistnym posiadaniu rolników stają się z mocy samego prawa własnością tych rolników, jeżeli oni sami lub ich poprzednicy objęli te nieruchomości w posiadanie na podstawie zawartej bez prawem przewidzianej formy umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, umowy o dożywocie lub innej umowy o przeniesienie własności, o zniesienie współwłasności albo umowy o dział spadku. W myśl ust. 2 tego przepisu rolnicy, którzy do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. do 4 listopada 1971 r.) posiadają nieruchomości jako samoistni posiadacze nieprzerwanie od lat pięciu, stają się z mocy samego prawa właścicielami tych nieruchomości, chociażby nie zachodziły warunki określone w ust. 1. Jeżeli jednak uzyskali posiadanie w złej wierze, nabycie własności następuje tylko wtedy, gdy posiadanie trwało co najmniej przez lat dziesięć. W myśl art. 2 ust. 1 tejże ustawy (który to przepis został przywołany w podstawie prawnej decyzji z 11 lipca 1972 r.) nieruchomości, na których właściciele nie gospodarują osobiście lub przy pomocy członków rodziny pozostających we wspólności domowej od lat pięciu do dnia wejścia w życie ustawy z powodu stałego zatrudnienia w innych zawodach niż praca w indywidualnym gospodarstwie rolnym albo w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, mogą być przekazane na własność dotychczasowych posiadaczy zależnych (dzierżawców lub władających z innego tytułu) albo przejęte przez Państwo. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 1 ustawy właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej stwierdza nabycie nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz orzeka o przekazaniu nieruchomości na własność dotychczasowego posiadacza zależnego w drodze wydania aktu własności ziemi. Wobec tego stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego następowało w trybie postępowania administracyjnego, a potwierdzeniem faktu nabycia prawa własności nieruchomości był akt własności ziemi. W doktrynie prawa, a także w orzecznictwie przyjmuje się, że użyte w art. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych sformułowanie o nabyciu własności nieruchomości rolnych "z mocy samego prawa" nie było konwalidacją nieformalnych umów zbycia nieruchomości rolnych, lecz stanowiło pierwotną formę nabycia własności. Kreowało zatem nowy stan prawny, zaś akt własności ziemi stanowił wyłączny dowód nabycia własności nieruchomości (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 13 stycznia 1998 r., II CKN 568/97, LEX nr 1225325 i wyrok Sądu Najwyższego z 9 listopada 2000 r., II CKN 327/00, LEX nr 52610). Wcześniejszy poprzedzający dzień 4 listopada 1971 r. stan prawny nieruchomości był irrelewantny. Z podstawy prawnej i uzasadnienia decyzji z 11 lipca 1972 r. wynika, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 1 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych konieczne do tego, aby doszło do nabycia prawa własności gospodarstwa rolnego składającego się z działek nr [...], [...] i [...] przez jego samoistnego posiadacza. Rację ma Wojewoda twierdząc, że na mocy decyzji z 16 września 1976 r. nie doszło do przywrócenia prawa własności działek nr [...] i [...], tylko do uchylenia – w części ich dotyczącej – decyzji z 11 lipca 1972 r. Wobec czego działki te przestały stanowić własność Skarbu Państwa i możliwe było stwierdzenie nabycia ich własności przez posiadacza samoistnego w drodze decyzji, tj. aktu własności ziemi. Z uzasadnienia decyzji z 16 września 1976 r. wynika, że po indywidualnym sprawdzeniu okazało się, że działki nr [...] i [...] były użytkowane przez ojca Skarżącego, a Skarżący nie ze swej winy opuścił gospodarstwo rolne (służba wojskowa). Ustalono zatem, że pozostawały one w użytkowaniu ich posiadaczy. W konsekwencji co do działek nr [...] i [...] został wydany akt własności ziemi stwierdzający, że Skarżący nabył własność działek nieodpłatnie. W podstawie prawnej aktu wskazano art. 1 ust. 1, ust. 2, art. 5 i art. 12 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Decyzja z 11 lipca 1972 r. nie została uchylona w stosunku do działki nr [...]. W stosunku do działki nr [...] nie wydano Skarżącemu aktu własności ziemi. Nadto akt własności ziemi został wydany [...] 1977 r., zaś Skarżący powołuje się przejęcie gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa, które miało miejsce 11 lipca 1972 r. Z powyższego zatem wynika, że ani poprzednik prawny Skarżącego ani Skarżący w chwili wydawania decyzji z 11 lipca 1972 r. nie byli właścicielami działki nr [...]. Nawet gdyby uznać, że działka ta znajdowała się w posiadaniu samoistnym Skarżącego lub jego poprzednika prawnego to posiadanie nieruchomości nie podlega wywłaszczeniu. Posiadanie nie stanowi bowiem prawa rzeczowego, a stan faktyczny. Ustawodawca zdecydował się wyłączyć posiadanie z zakresu instytucji wywłaszczenia – ograniczając tę instytucję wyłącznie do pozbawienia prawa własności i użytkowania wieczystego. Tym samym z wnioskiem o zwrot nieruchomości nie może wystąpić samoistny posiadacz. Stwierdzić zatem należy, że Skarżącemu nie przysługuje możliwość skorzystania z administracyjnego roszczenia zwrotowego, o jakim mowa art. 136 ust. 3 u.g.n., które zastrzeżone jest wyłącznie dla poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców. Skarżący nie wykazał bowiem, by na dzień wydania decyzji z 11 lipca 1972 r. jemu lub jego ojcu przysługiwało prawo własności do spornej działki. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. należy wskazać, że organy nie ograniczyły się do analizy żądania Skarżącego, ale przeprowadziły czynności wyjaśniające w zakresie wymaganym do zastosowania tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 października 2017 r., I OSK 366/17, opublikowany w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawaj sprawie ustalenia faktyczne oraz ich ocena prawidłowo dotyczyły wyłącznie kwestii związanych z dopuszczalnością prowadzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wyjaśnić także należy, że skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.