II SA/Gl 1507/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie pozwolenia na budowę oddala skargę. Pismem z dnia 15 czerwca 2012 r. Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu na wniosek S. K. postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ekranu akustycznego i chodnika na działkach 1, 2 i 3. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że obszar opracowania obejmuje fragment działki nr 1 o powierzchni 202,71 m2, nr 2 o pow. 584,44 m2 oraz działkę nr 3 o pow. 97,63 m2. Teren jest położony przy ul. [...] w M., w projekcie podano, że obszar stanowi teren pasa drogowego, jest własnością Skarbu Państwa zarządzaną przez Starostwo Powiatowe (Zarząd Dróg Powiatowych). Brak w aktach wypisów w ewidencji gruntów dotyczących działek objętych postępowaniem. W oświadczeniu o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane inwestor w stosunku do działki nr 1 powołał się na uzgodnienie z Zarządcą Dróg Powiatowych, przywołał także umowę użyczenia z [...] r. ze Starostą [...] oraz umowę użyczenia z Burmistrzem M. z [...] r., których w aktach sprawy brak. Zawiadomienie o wszczęciu zostało przesłane m. in. M. K. i zostało zwrócone z adnotacją, że adresatka zmarła, a jej syn J. B. przebywa w [...] i powróci w pierwszej dekadzie lipca. W dniu [...] r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą S. K. pozwolenia na budowę ekranu akustycznego i chodnika na przedmiotowych działkach. Decyzja ta także została przeznaczona do doręczenia M. K., choć nie podano w niej, z jakiego tytułu. Także ta przesyłka została zwrócona z informacją o śmierci adresatki i tym, że jej wnuk pojawi się w organie, celem zapoznania się ze sprawą. Na tym etapie postępowania pojawił się w aktach sprawy skrócony wypis ze skorowidza działek z [...] r., zgodnie z którym jako właścicielka działki nr 1 ujawniona jest M. K., zaś jako właściciel działki 2 Skarb Państwa, a jako władająca działką nr 3 Gmina M. W dniu 23 lipca 2012 r. J. B. wniósł odwołanie od decyzji podając, że M. K. była jego babcią, zmarła 40 lat temu, a on jako zainteresowany nie zgadza się z decyzją i zarzuca brak postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] wezwał wnoszącego odwołanie do złożenia dokumentów wykazujących, że wnoszącemu odwołanie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości, uzasadniający jego interes prawny w sprawie. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, stronami w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W odpowiedzi J. B. złożył kopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w M. z [...] r. sygn. [...] stwierdzającego, że na podstawie testamentu z [...] r. nabył w spadek po M. B., z domu K., córce J. i M., w całości, wraz z gospodarstwem rolnym położonym w M. Nadto w piśmie z 27 września 2012 r. wyjaśnił, że w Sądzie Rejonowym zawisła również sprawa o sygn. [...], w której złożono testament M. K. powołujący do spadku M. B., podpisany przez dwie osoby, z których jedna była notariuszem. Podał też, że w latach 1973-1976, w czasie prowadzenia procedury wywłaszczenia na rzecz Spółdzielni [...], na rozprawie wywłaszczeniowej jego matka okazała akt nadania ziemi z [...] r. Podał też, że działka aktualnie oznaczona nr 1 była łącznikiem między działką 4, a częścią domu przy ul. [...], którą w roku 1948 jako spadek po J. K. nabyła jego matka i spłaciła rodzeństwo. W roku 1967 aktem notarialnym drugą część domu wraz z parcelą M. K. przepisała na rzecz jego matki M. B. Do akt organ dołączył wydruk z Księgi Wieczystej nr [...] na dzień [...] r., zgodnie z którym jako właścicielka działki 1, stanowiącej drogę i grunt budowlany o pow. 0,2364 ha figuruje M. K. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 i art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając że odwołanie zostało złożone przez osobę, która w prowadzonym postępowaniu nie jest jego stroną. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania przed organem I instancji, w tym fakt wydania decyzji mimo powzięcia przez organ informacji o śmierci osoby uznanej za stronę postępowania. Opisano złożone przez Skarżącego dokumenty. Wskazano, że wobec nie zakończenia postępowania spadkowego po M. K., mimo prawomocnego postanowienia w sprawie [...], nie ma podstaw do przyjęcia, że M. B. była właścicielką działki 1, a w konsekwencji, że tytuł do tej działki nabył przez spadkobranie Skarżący. Wyjaśniono, że Wojewoda akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 16 stycznia 2002 r., sygn. I SA 1421/00, zgodnie z którym następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, winno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Ustalanie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, lecz do sądów powszechnych. Wskazano, że dopiero po stwierdzeniu przez sąd nabycia praw do spadku obowiązuje ustanowione w art. 1025 § 2 k.c. domniemanie, że osoba, która uzyskała stwierdzenie praw do spadku, jest spadkobiercą. W skardze do sądu administracyjnego J. B. zarzucił, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego naruszają art. 64 Konstytucji. Zarzut swój powtórzył w piśmie z 28 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że Skarżący nie wykazał legitymacji do złożenia odwołania, a przedstawione przez niego dokumenty nie potwierdzają, że przysługuje mu w postępowaniu status strony. Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. Skarżący przedłożył kopię protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej z [...] r., który dotyczy wywłaszczenia działki nr 5 o pow. 479 m2, objętej księgą nr [...], będącej w użytkowaniu M. B., córki zmarłej właścicielki M. K. W protokole tym zapisano, że w trakcie rozprawy M. B. podała, iż stała się właścicielką tej nieruchomości na podstawie aktu własności ziemi z [...] r., [...], który okazała. W protokole zapisano także, że okazany dokument pozbawiony był klauzuli prawomocności. Na rozprawie Skarżący wyjaśnił, że nie posiada aktu własności ziemi, o jakim mowa w protokole rozprawy wywłaszczeniowej. Podał także, że w sprawie o stwierdzenie nabycia praw do spadku brak jest sporu, otrzymał informację o ogłoszeniu testamentu. Sprawa nosi sygnaturę [...], ostatni raz w związku z tą sprawą był w sądzie kilka lat temu, nie wie czy sądy wydał postanowienie w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego podjęta ze względu na przyjęcie przez organ odwoławczy, że osoba wnosząca odwołanie nie jest stroną postępowania. Trzeba wobec tego wyjaśnić Skarżącemu, że nie jest objęta badaniem przez Sąd decyzja organu I instancji udzielająca pozwolenia na budowę, nie mają także znaczenia dla sprawy przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę. Kontroli Sądu podlega wyłącznie legalność orzeczenia o umorzeniu postępowania odwoławczego. Trzeba też zastrzec, że Sąd dokonuje kontroli wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania zakwestionowanej decyzji. Niewątpliwie naganna jest praktyka, którą dokumentują akta postępowania organu I instancji, polegająca na przeprowadzeniu postępowania bez udziału następców prawnych zmarłego właściciela działki. Stanowi to przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest to jednak przesłanka uwzględniana wyłącznie na wniosek osób uprawnionych do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a pominiętych bez swej winy. Osoba pominięta w postępowaniu, która dowie się o decyzji przed uzyskaniem przez nią cechy ostateczności, ma możliwość wniesienia odwołania. Jego skuteczność zależy jednak od tego, czy istotnie osoba wnosząca odwołanie powinna być stroną prowadzonego postępowania. Po wniesieniu odwołania organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności zweryfikować termin i dopuszczalność wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 127 § 1 odwołanie służy stronie, w związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną danego postępowania. Ponieważ postępowanie, w którym Skarżący wniósł odwołanie, dotyczyło pozwolenia na budowę, dla ustalenia kręgu stron znaczenie ma nie art. 28 k.p.a., ale reguła szczególna z art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgodnie z którą stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten ogranicza krąg stron postępowania do osób mających określony tytuł prawny do nieruchomości, mogą nimi być wyłącznie właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy. Działka nr 1 jest objęta decyzją jako teren inwestycji, zatem niewątpliwie znajduje się w obszarze jej oddziaływania. Do udziału w postępowaniu, w tym do złożenia odwołania, uprawnione są zatem osoby, którym do tej działki przysługuje tytuł określony w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Ma rację organ odwoławczy, że ciężar wykazania swego tytułu do udziału w postępowaniu ciąży na zainteresowanym, a obowiązek organu ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych nie rozciąga się na ustalanie przez organ administracji tytułu do nieruchomości. Wykazanie określonego tytułu do nieruchomości, prawa rzeczowego lub zarządu, ciąży na osobie powołującej się na taki tytuł i wywodzącej z niego określone uprawnienia procesowe. W niniejszej sprawie Skarżący legitymuje się jedynie stwierdzeniem nabycia praw do spadku po swej matce M. B. M. B. nie figuruje jednak w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej działki. Brak jest też dokumentu potwierdzającego nabycie przez nią spadku po M. K. Brak również dokumentu wykazującego nabycie przez M. B. tytułu do działki 1 w innym trybie, niż poprzez spadkobranie, skarżący nie dysponuje aktem własności ziemi o jakim mowa w protokole rozprawy wywłaszczeniowej, brak też podstaw do przyjęcia, że akt ten obejmował grunt stanowiący aktualnie działkę 1. Postępowanie o stwierdzenie nabycia praw do spadku po M. K. zawisło w roku 1998, jak wynika z sygnatury akt podawanej przez Skarżącego. Nie można dać wiary, że Skarżący istotnie nie interesuje się nim i nie wie, na jakim jest ono etapie i czy zostało zakończone. Niewątpliwe jest jednak, że w postępowaniu tym nie potwierdzono, jak do tej pory, nabycia spadku po M. K., w szczególności nabycia tego spadku na rzecz M. B., okoliczność ta byłaby bowiem niewątpliwie powołana przez Skarżącego. W tej sytuacji zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że osoba wnosząca odwołanie od decyzji nie wykazała swej legitymacji do udziału w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na budowę i odwołania nie rozpoznał. Kwestią sporną w literaturze jest, w jakiej formie procesowej winno dojść do orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania odwołania, czy w trybie postanowienia o niedopuszczalności odwołania z art. 134 k.p.a., czy w trybie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 1 pkt 3 k.p.a. Jakkolwiek część przedstawicieli nauki prawa administracyjnego wyraża pogląd, że właściwą formą jest postanowienie z art. 134 k.p.a. stwierdzające niedopuszczalność odwołania (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Lex 2013, teza 6 do art. 134 k.p.a.), Sąd zaakceptował rozwiązanie przyjęte przez organ odwoławczy, polegające na wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 1 pkt 3 k.p.a. Rozwiązanie takie jest zgodne z poglądem wyrażanym przez innych komentatorów ustawy (por. B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 1996, s. 575) i znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Różnice w tym zakresie, jakkolwiek dotyczą formy rozstrzygnięcia, nie wpływają na wynik postępowania, albowiem w każdym przypadku nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania odwołania. W przekonaniu Sądu w zaistniałym stanie faktycznym brak było także podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., długotrwały spór w sprawie spadkowej, którego zawisłości zresztą nie potwierdzono, nie może zostać uznany z pozostający w faktycznym, aktualnym i bezpośrednim związku z przedmiotem sprawy. Inną natomiast kwestią jest prawdziwość oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dopuszczalność udzielenia pozwolenia na budowę. Ujawnienie określonych wątpliwości powinno skutkować rozważeniem przez organ wyższego stopnia możliwości ewentualnego wszczęcia z urzędu postępowania nadzwyczajnego. Kwestie te pozostają jednak poza zakresem niniejszej sprawy. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.