II SA/Gl 1510/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P. M. (M.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 7 lipca 2023 r. nr SKO.PS/41.5/734/2023/14366 w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia 31 maja 2023 r., nr [...], działając z upoważnienia Prezydenta Miasta R., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 106 ust. 3a i ust. 5, art. 107 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 z późn. zm. – dalej u.p.s.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej k.p.a.), działając z urzędu wobec P. M. (dalej: strona, skarżący), postanowiono: 1. Zmienić od dnia 1 listopada 2022 r. decyzję Nr [...] z dnia 12 czerwca 2020 r. z późniejszymi zmianami, w sprawie przyznania zasiłku stałego w części dotyczącej wysokości zasiłku w ten sposób, że świadczenie przysługuje od dnia 1 listopada 2022 r. w kwocie 467,22 zł w formie pieniężnej; 2. Ustalić prawo do zasiłku stałego na okres do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu wskazano m. in., że na podstawie informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym z dnia 26 kwietnia 2023 r. ustalono, iż zmianie uległa sytuacja dochodowa strony. Obecnie gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z żoną i małoletnią córką. Sytuacja dochodowa rodziny uległa zmianie od października 2022 r., o czym nie poinformowano Ośrodka Pomocy Społecznej. Wymagało to zmiany decyzji z uwzględnieniem nowych okoliczności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła strona, nie godząc się z rozstrzygnięciem. Wskazała, że zasiłek należy się w wysokości poprzedniej. Zwrócono uwagę na trudną sytuację życiową, zdrowotną, finansową i brak zrozumienia ze strony pracowników socjalnych. Dokonując obliczeń z pominięciem pomniejszenia, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 1 u.p.s. organ postąpił według własnego, nieuprawnionego uznania. Nie wskazał faktów, przepisów, fragmentów orzeczeń,czy innych wytycznych, pozwalających przyjąć w sposób niebudzący wątpliwości i zgodny z prawem interpretację przepisów na gruncie tej konkretnej sprawy. Organ nie wyjaśnił dlaczego nie można zastosować pomniejszenia, o którym mowa w art. 8 ust. 3 pkt 1 u.p.s. Organ nie dokonał żadnej oceny, w jaki sposób uzyskiwanie przez córkę dochodu przekłada się na zmianę sytuacji dochodowej rodziny. Córka jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę od dnia [...] września 2022 r. do nadal. Zakład pracy córki znajduje się w innej miejscowości niż miejsce jej zamieszkania i nie otrzymuje dodatku za rozłąkę, w związku z tym spełnione są warunki do stosowania podwyższonych kosztów uzyskania przychodu w kwocie 300 zł miesięcznie. Przychód córki nie ma żadnego udziału w zaspokajaniu bieżących potrzeb rodziny, opłat mieszkaniowych, wyżywienia i przeznacza go wyłącznie na własne potrzeby, w tym dojazdy do szkoły i na praktyki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia 7 lipca 2023 r., znak: SKO.PS/41.5/734/2023/14366, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano m. in., że strona spełnia kryteria ustawowe uprawniające do przyznania zasiłku stałego. Strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe wraz z żoną i córką. Dochód rodziny w październiku 2022 r. wyniósł łącznie 398,35 zł, tj. 132,78 zł na osobę w rodzinie. Od października 2022 r. sytuacja dochodowa rodziny uległa zmianie. Córka strony od września 2022 r. podjęła pracę w ramach przygotowania zawodowego, za którą otrzymuje wynagrodzenie, wypłacane dnia 10 kolejnego miesiąca. Wynagrodzenie za wrzesień 2022 r., wypłacone w październiku 2022 r., wyniosło 274,35 zł. Pomniejszono je o składki na ubezpieczenie społeczne. Na dochód rodziny w październiku 2022 r. składał się również zasiłek rodzinny w wysokości 124 zł. Organ do dochodu rodziny nie wliczył wynagrodzenia żony strony osiągniętego z tytułu prac społecznie użytecznych, a to zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 5 u.p.s. Zatem zgodnie z prawem, działając na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. należało zmienić decyzję przyznającą stronie prawo do zasiłku stałego, poprzez przyznanie tego świadczenia od 1 listopada 2022 r. w nowej (uwzględniającej zamianę dochodów rodziny) wysokości. Zatem wysokość zasiłku stałego od 1 listopada 2022 r. wynosić powinna 467,22 zł miesięcznie (tj. 600 zł, jako kryterium dochodowe na osobę w rodzinie – 132,78 zł, jako dochód na osobę w rodzinie = 467,22 zł miesięcznie). Katalog wyłączeń zawarty w treści art. 8 ust. 4 u.p.s. ma charakter zamknięty, wobec tego nie można w sposób uznaniowy poszerzać jego zakresu o innego rodzaju otrzymywane świadczenia, które nie zostały tam wyraźnie wymienione. Skargę na powyższą decyzję złożyła strona, nie godząc się z rozstrzygnięciem. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz punktu 1 decyzji organu I instancji. Zarzucono naruszenie: 1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy: • art. 8 ust. 3 pkt 1 u.p.s., poprzez: - błędne wyliczenie dochodu rodziny w wyniku niezastosowania odliczenia od przychodu córki kosztów uzyskania przychodu (w skrócie KUP), co skutkowało obniżeniem kwoty wypłacanego zasiłku stałego od dnia 1 listopada 2022 r. i w dalszej konsekwencji prowadzi do powstania sytuacji pobierania w okresie od listopada 2022 r. do kwietnia 2023 r świadczenia zasiłku stałego w nienależnej wysokości; - nieuprawnione przyjęcie, że wobec braku kwoty KUP na zaświadczeniu o przychodzie córki, wystawionym przez jej zakład pracy, koszty te nie podlegają odliczeniu przy obliczeniu dochodu, choć ustawa nie zawiera takiego wyłączenia w odniesieniu do przychodu z tytułu zatrudnienia na umowę o pracę; • art. 106 ust. 5 u.p.s., poprzez przyjęcie, że doszło do zmiany sytuacji dochodowej rodziny w kontekście tylko i wyłącznie samego pojęcia przychodu córki, bez dokonania oceny i ustalenia w jakim stopniu ma on udział i przyczynia się do zmiany sytuacji dochodowej rodziny; 2. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy: • art. 7a § 1 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia na niekorzyść strony w sytuacji budzącej wątpliwości co do jednoznacznej interpretacji przepisu art. 8 ust. 3 pkt 1 u.p.s. w części dotyczącej KUP; • art. 7 k.p.a., poprzez: - niepodjęcie czynności w celu wyjaśnienia okoliczności braku kwoty KUP na zaświadczeniu będącym źródłem ustalenia wysokości dochodu córki, mając dodatkowo wiedzę, że jest to przychód z tytułu zatrudnienia w oparciu o umowę o pracę, działając tym samym na niekorzyść strony, bez uwzględnienia interesu rodziny i w konsekwencji jej zubożenia o kwotę ok. 100 zł/m-c oraz zasygnalizowanego wszczęcia odrębnego postępowania na gruncie świadczeń pobranych w nienależnej wysokości z ewentualnym obowiązkiem ich zwrotu bądź potrącenia z bieżących kwot zasiłku stałego; - niepodjęcie czynności w celu ustalenia w jakim stopniu dochód córki wpływa na zmianę sytuacji materialnej rodziny, czy dokłada z zarobionych pieniędzy do opłat i innych potrzeb, czy też ma je tylko i wyłącznie do swojej dyspozycji; • art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniach wydanych decyzji faktów, przepisów, wytycznych, fragmentów orzeczeń pozwalających na stosowanie pomniejszenia przychodu o KUP tylko i wyłącznie wtedy, kiedy wynikają one z innych ustaw. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Art. 37 ust. 1 u.p.s. wskazuje, że zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Ust. 2 powyższej regulacji stanowi, że zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 719 zł miesięcznie; 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Dochód na osobę w rodzinie to dochód rodziny podzielony przez liczbę osób w rodzinie (art. 6 pkt 3 u.p.s.). Dochód rodziny to z kolei suma miesięcznych dochodów osób w rodzinie (art. 6 pkt 4 u.p.s.). Rodzina to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące (art. 6 pkt 14 u.p.s.). Prawidłowo zatem organ ustalił ilość osób w rodzinie w powyższym rozumieniu. Skarżący w odwołaniu szeroko jednak zarzucał, że przy ocenie sytuacji dochodowej rodziny nie uwzględniono treści art. 8 ust. 3 pkt 1 u.p.s. Przepis ten mówi o sumie miesięcznych przychodów pomniejszonej m. in. o koszty uzyskania przychodu. Pomimo rozbudowanych wywodów odwołania na ten temat organ odwoławczy nie ocenił należycie zarzutów. W uzasadnieniu odniósł się szeroko do przebiegu sprawy, zacytował wiele przepisów, nawiązał do orzecznictwa w innych sprawach, natomiast rzeczowego odniesienia się do treści odwołania zabrakło. W kontekście brzmienia art. 8 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. wskazano jedynie, że przepisy te zawierają katalog zamknięty, który nie może być rozszerzany. W sytuacji, kiedy organ nie poczynił niezbędnych ustaleń również i Sąd nie może merytorycznie odnosić się do zarzutów skargi w tym zakresie. Nie może bowiem czynić ustaleń za organy. Sąd kontroluje rozstrzygnięcia organów, a nie prowadzi za nie postępowań. Na marginesie jedynie zaznaczyć należy, że w niektórych zaświadczeniach o zatrudnieniu córki skarżącego uzupełniono rubrykę "koszty uzyskania przychodu" (np. zaświadczenie k. 22 akt sądowych), podczas w innych zaświadczeniach nie jest ona wypełniona. Nie jest rzeczą Sądu, by ustalać przyczyny takich rozbieżności. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Należy szczegółowo odnieść się do zarzutów odwołania, w szczególności w zakresie zastosowania art. 8 ust. 3 pkt 1 in fine u.p.s. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne i prawne. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.