II SA/Gl 1514/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu A. P. od decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala sprzeciw. Decyzją nr [...] z [...] r. wydaną na podstawie art. 105 Kpa i art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 Nr 38 poz. 229 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym z 1974 r. lub Pb z 1974 r.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, zwanej dalej Prawem budowlanym lub Pb z 1994 r.), po ponownym rozpoznaniu sprawy (poprzednia umarzająca postępowanie decyzja organu I instancji z dnia [...] r. została bowiem uchylona, a sprawa przekazana temu organowi do ponownego rozpoznania decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, dalej jako ŚWINB, z dnia [...] r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako PINB) umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie samowolnej budowy garażu i baraku na działce nr 1 przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem A. P. (dalej jako skarżący) z dnia [...] r. w którym żądał on wyjaśnienia legalności budowy tych obiektów budowlanych. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. ustalono, że na wskazanej działce istnieje wybudowany z pustaków betonowych garaż o wymiarach 6,20m x 5m, kryty blachą falistą, usytuowany bezpośrednio przy granicy działki, równolegle do budynku usytuowanego również przy granicy na działce sąsiedniej. Istnieje również usytuowany na płycie betonowej barak-barakowóz bez kół o wymiarach 6 x 3m. Obiekty te według twierdzeń współwłaścicieli działki nr 1 J. i E. małżonków P. (dalej jako uczestnicy) zostały przez nich wybudowane w 1986 r. bez pozwolenia na budowę. Znajdują się one w stanie nie wymagającym zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z przepisami, nie stwarzają zagrożenia dla ludzi i mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ich usytuowanie nie jest sprzeczne z obowiązującym dla tego terenu Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. (dalej jako Studium), w sytuacji gdy dla tego terenu nie obowiązuje od 2004 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zaś zgodnie z planem zagospodarowania z [...] r. był to teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową o wysokiej intensywności wraz z adaptacją istniejącej zabudowy – symbol planu [...] , które to przeznaczenie nie wykluczało budowy garaży i budynków gospodarczych, traktowanych jako jej integralną część. Ponieważ jednocześnie z uwagi na stan objętych postępowaniem obiektów jak ich lokalizację, nie naruszają one obowiązujących przepisów to brak jest zdaniem PINB podstaw zarówno do orzekania nakazu ich rozbiórki jak i wydawania decyzji opartej na treści art. 40 Pb z 1994 r. Co do lokalizacji tych obiektów na działce budowlanej organ stwierdził, że jest ona zgodna z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., zwanej dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). W sytuacji w której obiekt budowlany nie narusza przepisów technicznych ani przepisów o warunkach zabudowy to fakt ten automatycznie wyklucza istnienie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że PINB nie zbadał należycie zgodności lokalizacji objętych postępowaniem budynków z przepisami planistycznymi w sytuacji gdy są one położone na terenie nie objętym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, uczestnicy nie wystąpili z wnioskiem o ustalenie dla tych obiektów warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w dacie ich budowy obowiązywał plan zagospodarowania z 1979 r. zgodnie z którym ich lokalizacja nie była dopuszczalna, nie wykazano też w żaden sposób zgodności ich lokalizacji z planem zagospodarowania z 1991 r., który nie obowiązuje już od 16 lat i również z tego powodu nie może stanowić podstawy wiążących w tym względzie ustaleń. Nadto skarżący zarzucił, że nie zapewniono mu bezpośredniego udziału w oględzinach dnia [...] r. w czasie których ustalono jedynie wymiary obiektów, nie poczyniono zaś ustaleń w zakresie okoliczności mogących świadczyć o zaistnieniu przesłanki o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 Pb z 1974 r. W tej kwestii podniesiono, że garaż nie posiada od ściany jego budynku dylatacji, jest na tym budynku wsparty oraz iż nie przeanalizowano zagrożenia pożarowego, które takim usytuowaniem i konstrukcją stwarza. Zarzucił też skarżący, że działka na której budynki są usytuowane nie posiada dostępu do drogi publicznej. Po rozpoznaniu tego odwołania ŚWINB zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił w całości objętą odwołaniem decyzję PINB i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia opisał przebieg dotychczasowego postępowania w sprawie oraz ogólne przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 Kpa. Stwierdził też, że na jego zlecenie na etapie postępowania odwoławczego organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu [...]r. ponowne oględziny objętych postępowaniem obiektów w zakresie ich usytuowania na działce budowlanej. Dalej stwierdził, że zgromadzony dotychczas w sprawie materiał dowodowy jest niewystarczający do końcowego jej załatwienia. Przede wszystkim organ pierwszej instancji nie ustalił jakie funkcje pełnią objęte postępowaniem budynki co wyklucza przesądzenie czy ich budowa jest zgodna z miejscowymi aktami planistycznymi jak też z warunkami technicznymi, które mogą przewidywać odrębne wymagania dla budynków pełniących różne funkcje. PINB nie ustalił w ogóle przeznaczenia budynku określonego jako "barak", a także nie zweryfikował twierdzenia czy budynek określany jako "garaż" istotnie wykorzystywany jest do przechowywania pojazdu mechanicznego. Zdaniem ŚWINB niedostatecznie zostało umotywowane stanowisko organu pierwszej instancji co do zgodności lokalizacji przedmiotowych obiektów z planem zagospodarowania przestrzennego z [...] r., gdy w aktach brak jest pełnej treści tego planu w zakresie odnoszącym się do terenu oznaczonego symbolem [...] – "Teren zabudowy mieszkaniowej o wysokiej intensywności. Adaptacja". Zarzucił też organ odwoławczy, że sprawa nie została także należycie wyjaśniona gdy chodzi o wykluczenie podstawy wydania nakazu rozbiórki obiektów określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Pb z 1974 r. W tym zakresie zwrócił uwagę, że w związku z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z dnia 12 kwietnia 2002 r. akt ten ma zastosowanie odnośnie objętych postępowaniem budynków jedynie gdy chodzi o ich zgodność z przepisami bezpieczeństwa pożarowego, natomiast w pozostałym zakresie ich zgodność z warunkami technicznymi powinna zostać zweryfikowana przez pryzmat przepisów technicznobudowlanych obowiązujących w dacie ich budowy, a więc w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. nr 17 poz. 62, zwanego dalej rozporządzeniem z 3 lipca 1980 r.). Zdaniem ŚWINB charakter wskazanych uchybień nie pozwala na ich konwalidowanie na etapie postępowania odwoławczego bez naruszenia treści art. 15 Kpa. Wydanie w takiej sytuacji przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej pozbawiłoby bowiem strony postępowania możliwości wniesienia odwołania. W sprzeciwie do sądu administracyjnego od powyższej decyzji ŚWINB z dnia [...] r. skarżący wniósł o jej uchylenie w całości i o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja ta została wydana z naruszeniem: - art. 138 § 2 Kpa poprzez jego wadliwe zastosowanie, - art. 136 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie, - art. 107 § 1 pkt 6 Kpa poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji. Zdaniem skarżącego jakkolwiek decyzja PINB jest obarczona uchybieniami procesowymi wytkniętymi przez organ odwoławczy to jednak zakres wskazany przez organ II instancji jako brakujący nie ma istotnego znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, wszak organ drugiej instancji dysponuje wystarczającym materiałem dowodowym do jej prawidłowego i merytorycznego rozpoznania. A jeśli przyjąć niekompletność materiału dowodowego to brak było podstaw do wskazania, że organ nie mógł uzupełnić postępowania dowodowego w trybie art. 136 § 1 Kpa w sytuacji, gdy w toku postępowania odwoławczego takie postępowanie było już wydane w dniu [...] r. i wystarczyło jedynie poszerzyć jego zakres o żądane informacje. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie był kwestionowany i nie budzi wątpliwości fakt kwalifikacji budynku na działce uczestników, przylegającego do jego budynku, jako garażu. Świadczy też o tym zamontowana w tym obiekcie brama uchylna. Dla takiej kwalifikacji nie ma znaczenia czy obecnie jest tam garażowany samochód, co może się w każdej chwili zmienić. Zastosowanie w sprawie właściwych warunków technicznych to kwestia prawna, która powinna być rozstrzygnięta przez organ I instancji, przy prawidłowym stanowisku tego organu, że dopuszczalność legalizacji samowoli powinna być oceniana według warunków technicznych z 1980r. Zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do załatwienia sprawy, sporna pozostaje jedynie jego ocena. Sposób wykorzystywania "baraku" mógł zostać ustalony przy wykorzystywaniu treści art. 136 Kpa. Podtrzymał skarżący zajęte już w odwołaniu twierdzenie, że garaż stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia oraz niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, w sytuacji gdy od strony jego budynku nie posiada ściany ogniowej i jest do tego budynku "przyklejony", pomiędzy budynkami nie ma wykonanej dylatacji. W tym względzie skarżący powołał się na opracowaną na jego zlecenie i przedłożoną w postępowaniu odwoławczym (dnia [...] r.) opinię techniczną. W odpowiedzi na sprzeciw ŚWINB wniósł o jego oddalenie powołując się na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprzeciw na posiedzeniu niejawnym w zakresie istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której w art. 138 § 2 Kpa, a to zgodnie z treścią art. 64 d § 1 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019. 2325, zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja pomimo częściowo niedostatecznego i błędnego uzasadnienia nie narusza treści art. 138 § 2 Kpa, a tylko w tym zakresie podlega ona kontroli Sądu zgodnie z treścią art. 64e ustawy p.p.s.a. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału, wbrew stanowisku skarżącego, należało bowiem przyjąć, że w związku z naruszeniem przez PINB przepisów postępowania sprawa nie została dotychczas wyjaśniona w dostateczny sposób do jej końcowego załatwienia, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i bez naruszenia treści art. 15 Kpa do wyjaśnienia tego nie mogło dojść w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu treści art. 136 Kpa. Prawidłowo przyjęły organy orzekające i skarżący tego również nie kwestionuje, że w związku z wybudowaniem objętych postępowaniem budynków w 1986 r. bez wymaganych pozwoleń, do ich legalizacji ma zastosowanie treść art. 37 i następne Prawa budowlanego z 1974 r., a to zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. W konsekwencji zasadnie w tym względzie organy orzekające zwróciły uwagę na konieczność uwzględnienia w postępowaniu w pierwszej kolejności treści art. 37 ust. 1 pierwszej z tych ustaw, z której wynikają dwie odrębne przesłanki dopuszczalności legalizacji. Zdaniem Sądu żadna z nich nie została jednak dotychczas w dostatecznym stopniu na gruncie niniejszej sprawy wyjaśniona, co już dawało podstawę do oparcia zaskarżonej decyzji na treści art. 138 § 2 Kpa. Jak wynika z wiążącej organy oraz Sąd uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Pb z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Pb z 1994 r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy. W świetle treści uchwały należało ustalić w pierwszej kolejności czy teren działki uczestników, na którym zostały sporne budynki wybudowane, nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Gdy dla danego terenu nie obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego to ustalenia tego organu powinny dokonać w oparciu o treść obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) mając na uwadze w pierwszej kolejności sposób zagospodarowania terenów sąsiednich (w kontekście możliwości uzyskania ewentualnie dla realizacji tych obiektów pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy), jak i treść obowiązującego dla tego terenu Studium. Wbrew stanowisku skarżącego przy legalizacji na podstawie Pb z 1974 r. pozytywne ustalenie zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym (gdy dla danego terenu nie obowiązuje w dacie orzekania plan zagospodarowania przestrzennego), nie musi wynikać tylko z pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, a to wobec braku w tym względzie uregulowania podobnego do treści art. 48 ust. 3 pkt 1 Pb z 1994 r. (zobacz w tym względzie m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 909/13). Ewentualne pozytywne ustalenie w tym przedmiocie, dokonane we własnym zakresie przez organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, wykluczałoby negatywną przesłankę legalizacji o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Pb z 1974 r. bez potrzeby uwzględnienia wcześniejszego przeznaczenia danego terenu. Gdyby zaś taka potrzeba zaistniała to za trafne należałoby uznać zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko ŚWINB, co do konieczności zapoznania się tym względzie z całością planu zagospodarowania z [...] r. (obowiązującego do końca 2003 r.) w zakresie odnoszącym się do terenu oznaczonego w tym planie symbolem 61 MW, dla ustalenia czy faktycznie zgodnie z tym planem na terenie działki uczestników nr 1 realizacja objętych postępowaniem budynków była dopuszczalna, co miałoby znaczenie w kontekście powołanej wyżej uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSP 2/13. Sprawa nie została też należycie wyjaśniona gdy chodzi o wykluczenie drugiej przesłanki dopuszczalności legalizacji tj. wynikającej z treści art. 37 ust. 1 pkt 2 Pb z 1974 r. W tym względzie należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie nie ma jednolitości poglądów, które przepisy warunków technicznych mają w zakresie oceny tej przesłanki zastosowanie (zobacz w tym względzie m.in. wyrok NSA z 8 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2155/11), gdyż okoliczność ta wprost z obowiązujących unormowań nie wynika. Niewątpliwie jednak w związku z treścią § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie spraw wymienionych w § 207 ust. 2 tego aktu prawnego ma on zastosowanie do wszystkich obiektów budowlanych co uszło uwadze PINB, który w tym zakresie tj. w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego sprawy w ogóle nie zbadał i nie rozpoznał, chociaż kwestia ta była podnoszona przez skarżącego. W szczególności z protokołów oględzin nie wynika czy objęty postępowaniem legalizacyjnym garaż posiada ścianę oddzielenia pożarowego od strony budynku skarżącego, a jeżeli nie to czy w świetle przepisów rozporządzenia jest ona wymagana. Wtedy bowiem jej brak skutkowałby ewentualnie obowiązkiem wydania decyzji opartej na treści art. 40 Pb z 1974 r. Nadto w kontekście treści art. 37 ust. 1 pkt 2 Pb z 1974 r. nie wyjaśniono czy istotnie, jak twierdzi skarżący z powołaniem się na treść opracowanej na jego zlecenie opinii technicznej z [...] r., z uwagi na brak przerwy dylatacyjnej garaż obciąża konstrukcję sąsiadującego z nim budynku skarżącego, co również mogłoby mieć znaczenie w zakresie wykluczenia omawianej przesłanki z art. 27 ust. 1 pkt 2 Pb z 1974 r. W związku z występującą różnicą poglądów co do tego które warunki techniczne w kontekście treści art. 37 ust. 1 pkt 2 Pb z 1974 r. powinny mieć zastosowanie, należy zdaniem Sądu zbadać w pierwszej kolejności zgodność inwestycji z treścią warunków technicznych z [...] r. Nielogiczne byłoby bowiem zapatrywanie, że nie podlegałby legalizacji budynek odpowiadający obowiązującym obecnie warunkom technicznym, czyli taki który mógłby być zgodnie z tymi warunkami obecnie legalnie wniesiony, tylko dlatego, że w dacie jego realizacji bez pozwolenia nie spełniał on obowiązujących wówczas warunków technicznych. Ewentualnie dopiero w dalszej kolejności (przy naruszeniu aktualnie obowiązujących warunków technicznych) byłaby wymagana ocena zgodności objętych postępowaniem legalizacyjnym budynków z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu z 3 lipca 1980 r., na co błędnie, bo bez żadnych wyjątków wskazuje ŚWINB i skarżący. Jakkolwiek trafnie wskazuje organ odwoławczy, że z punktu widzenia spełniania przez sporne budynki wymagań obowiązujących warunków technicznych, istotne znaczenia ma w kontekście treści art. 37 ust. 1 Pb z 1974 r. ustalenie ich charakteru to Sąd, podziela w tym względzie stanowisko skarżącego, że w świetle zgromadzonego dotychczas materiału dowodowego brak jest podstaw do podważenia ustaleń organu pierwszej instancji, że postępowaniem legalizacyjnym objęty jest budynek garażu oraz wykorzystywany jako budynek gospodarczy barak konstrukcji drewnianej. W tym zatem zakresie, wbrew stanowisku ŚWINB, sprawa nie wymaga dalszego postępowania dowodowego. Jak wynika z powyższych wywodów sprawa nie została dotychczas wyjaśniona i rozważona przez organ pierwszej instancji w dostateczny sposób w zakresie wykluczenia wynikających z art. 37 ust. 1 przesłanek wydania nakazu rozbiórki objętych postępowaniem budynków, przy czym niewątpliwie nastąpiło to z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa. Wbrew stanowisku skarżącego konieczny do wyjaśnienia i rozważenia w tym względzie zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i z uwagi na treść art. 15 Kpa. Brak ten nie mógł być usunięty przez organ odwoławczy w trybie art. 36 Kpa. Uzasadniało to zatem wydanie przez ten organ decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Sprzeciw jako nieuzasadniony podlegał zatem oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 ustawy p.p.s.a.