II SA/Gl 1515/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi B. N. i J. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na wniosek B. N. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wszczął postępowanie w sprawie budowy przyłącza elektrycznego i wodociągowego do budynku gospodarczego znajdującego się w miejscowości Z. (Gmina K.) na nieruchomości o numerze [...]. W trakcie oględzin, które zostały przeprowadzone w dniu 29 czerwca 2012 r. organ ustalił, że licznik energii elektrycznej znajduje się w budynku mieszkalnym nr [...] w Z. W tym samym budynku znajduje się licznik wody. Za budynkiem gospodarczym, w odległości 7,5 m znajduje się kolejny budynek gospodarczy, w którym miały być przeprowadzone sporne roboty. Pomiędzy budynkiem gospodarczym a ogrodzeniem nie stwierdzono wykonania jakichkolwiek wykopów, a oględziny budynku gospodarczego nie doprowadziły do stwierdzenia, że realizowano w nim jakiekolwiek prace o charakterze wskazanym przez B. N. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną w oparciu o art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu organ wskazał, że przeprowadzone czynności dowodowe nie doprowadziły do stwierdzenia, że we wspomnianym budynku gospodarczym przeprowadzone zostały roboty związane z budową przyłącza elektrycznego i wodociągowego. Wobec tego organ uznał, że zaszły okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. W odwołaniu od tej decyzji, obecnie skarżący, B. i J. N. zarzucili organowi pierwszej instancji braki w zgromadzonym materiale dowodowym, polegające na pobieżnej analizie faktów oraz nieuwzględnieniu okoliczności mających, ich zdaniem istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności podnieśli brak dokładnych oględzin spornego budynku (pomieszczeń piwnicy) i fakt zamaskowania spornych robót za pomocą przywiezionego siana. Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie wydane przez organ pierwszej instancji. Podkreślił, że zgromadzony materiał dowodowy – w szczególności oględziny spornego budynku gospodarczego nie pozwolił stwierdzić, że w budynku tym wykonano jakiekolwiek roboty budowlane związane z doprowadzeniem wody oraz energii elektrycznej. Okoliczność ta została stwierdzona w protokole oględzin sporządzonym w obecności stron postępowania oraz przez nie podpisanym, korzystającym jako dokument urzędowy z domniemania prawdziwości. Stąd też organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska prezentowanego przez organ pierwszej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podkreślili, że organy nie wzięły pod uwagę faktu wykonania przyłącza wykopem – przez fundament budynku gospodarczego oraz zamaskowania wykonanych robót przywiezionym przez sąsiadów sianem. Podkreślili, że inwestorzy – Państwo L. przedstawili pozwolenie na budowę przyłącza wodociągowego oraz elektrycznego tyle tylko, że odnosiło się ono do budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do podniesionych zarzutów organ powołał się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz na treść decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt budowlany przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego łącznie z instalacją wewnętrzną i zbiornikiem ścieków oraz projekt budowlany przyłącza wodociągowego do budynku gospodarczego w Z. na działkach nr [...],[...] i [...]. Wobec tego faktu organ uznał zarzuty skargi za bezzasadne. W piśmie procesowym z dnia 10 stycznia 2013 r. skarżący zwrócili się o nieuwzględnienie wniosku o oddalenie skargi albowiem decyzja Wójta Gminy K., na którą powołał się organ w odpowiedzi na skargę dotyczy przyłącza wodociągowego do innego budynku niż ten, który był przedmiotem oględzin w niniejszej sprawie (sporny budynek znajduje się po drugiej stronie drogi, w stosunku do zabudowań objętych wspomnianą decyzją zatwierdzającą projekt budowlany). Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 29 maja 2013 r. skarżąca B. N. podtrzymała podniesione w skardze zarzuty i wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna, albowiem kontrola zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, dokonana w oparciu o kryterium zgodności z prawem – zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), ujawniła szereg uchybień o charakterze proceduralnym, które uzasadniają wyeliminowanie obu tych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, a zgodnie z zarzutami zawartymi w skardze, decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] r., nr [...], udzielała zezwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, wewnętrznej instalacji wodno – kanalizacyjnej i szczelnego zbiornika na ścieki do budynku mieszkalnego znajdującego się na nieruchomości oznaczonej numerem [...] i [...] oraz przyłącza wodociągowego do budynku gospodarczego położonego na nieruchomościach oznaczonych numerami [...] i [...]. Tymczasem przedmiotem postępowania toczącego się przed organami nadzoru budowlanego było ustalenie, czy wykonane zostało przyłącze energetyczne oraz wodno – kanalizacyjne do budynku gospodarczego znajdującego się na działce o numerze [...]. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego legalność wykonania ewentualnych przyłączy do wspomnianego budynku gospodarczego. Dalej Sąd zauważa, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy jest niekompletny, zawiera luki i nieścisłości, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z akt sprawy wynika, że w toku postępowania organy obydwu instancji oparły się wyłącznie na ustaleniach wynikających z protokołu oględzin, które miały miejsce w dniu 29 czerwca 2012 r. W ich trakcie nie ustalono jednakże, czy w spornym budynku gospodarczym istnieje możliwość korzystania z energii elektrycznej oraz wody, a także w jaki sposób usuwane są nieczystości powstałe w związku hodowlą zwierząt. Organ nadzoru budowlanego uchylił się od wyjaśnienia tej kwestii pomimo, że skarżąca obecna w trakcie oględzin wyraźnie zażądała poczynienia ustaleń w tym zakresie. Z niezrozumiałych powodów do akt sprawy nie dołączono również zdjęć wykonanych we wnętrzu budynku, powołując się na brak zgody jego właścicieli, gdy tymczasem mogłyby one stanowić istotny dowód potwierdzający lub zaprzeczający zarzutom skarżącej. W tym kontekście organowi pierwszej instancji wypada przypomnieć treść art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. To organ administracji publicznej jest "gospodarzem" toczącego się postępowania i to on decyduje, czy i w jaki sposób będą dokumentowane czynności dowodowe, a wola stron jest w tym zakresie mocno ograniczona do tych przypadków, w których konkretny przepis prawa uniemożliwia skorzystanie z określonego środka dowodowego, bądź też zakazuje przeprowadzania czynności dowodowych w określonej formie. Nadto podkreślić trzeba, że organy obydwu instancji nie zajęły stanowiska względem zdjęć dostarczonych przez skarżącą przy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego (sporządzonych w dniu 19 maja 2012 r.). Tymczasem ukazują one prace, które mogą mieć związek z zarzutami czynionymi przez wnioskodawczynię, a wobec tego winny być poddane skrupulatnej analizie, której wyniki należało ująć w uzasadnieniach wydanych decyzji. Organ odwoławczy nie odniósł się również z żaden sposób do podniesionego w odwołaniu zarzutu zamaskowania prac w budynku gospodarczym znajdującym się tam sianem oraz braku ustaleń co do prac wykonanych w piwnicy, a przecież tego rodzaju okoliczności mają wpływ na wynik postępowania. Sąd zauważa przy tym, że uzasadnienia rozstrzygnięć wydanych przez organy obu instancji nie odpowiadają dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Organ pierwszej instancji nie zajął bowiem stanowiska odnośnie zasygnalizowanych wyżej kwestii dotyczących postępowania dowodowego, poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu, iż z oględzin nie wynika, że na działce nr [...] oraz [...] były prowadzone roboty związane z budową przyłączy do budynku gospodarczego. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego stanowi natomiast kompilację tez kilku rozstrzygnięć sądów administracyjnych, jednakże nie odnosi się do zarzutów zawartych w odwołaniu, poprzestając na lakonicznym powtórzeniu stwierdzeń organu pierwszej instancji. Mając na względzie treść art. 7 K.p.a oraz art. 8 i 11 K.p.a. przypomnieć trzeba, że to właśnie uzasadnienie rozstrzygnięcia kończącego sprawę powinno wyjaśniać stronie motywy, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, wskazywać na ustalenia poczynione w toku postępowania w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, tłumaczyć dlaczego niektóre dowody nie zostały przez organ uwzględnione, a nade wszystko powinno stanowić próbę przekonania strony o słuszności zajętego przez organ stanowiska. Tych wszystkich elementów brakuje uzasadnieniom decyzji wydanych przez organy obu instancji. W toku prowadzonego ponownie postępowania organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wyjaśni wszelkie wątpliwości związane z korzystaniem z budynku gospodarczego na działce nr [...], a w szczególności ustali, czy w budynku tym można korzystać z energii elektrycznej, wody a także w jaki sposób odprowadzane są zeń ścieki. Pod uwagę weźmie wszelkie okoliczności sprawy, w tym również dowody dostarczone przez skarżącą, a ewentualne ponowne oględziny wspomnianego budynku zostaną w sposób należyty udokumentowane (w zależności od potrzeb również poprzez wykonanie dokumentacji zdjęciowej). W toku oględzin, w razie zgłoszenia przez obecne w ich trakcie strony jakichkolwiek wątpliwości lub zastrzeżeń, organ poczyni wysiłki zmierzające do ich wyjaśnienia i znajdzie to odzwierciedlenie w treści sporządzonego przy tej okazji protokołu. Poczynione ustalenia skonfrontuje ze stanem prawnym, a następnie, w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie administracyjne, w sposób zgodny z treścią art. 8 i 11 K.p.a., uwzględniając dyrektywę płynącą z art. 107 § 3 K.p.a. wskaże motywy, jakimi kierował się wydają decyzję o takiej, a nie innej treści. Mając na uwadze powyższe, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji, stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na mocy art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 tej ustawy, a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżących wpis od skargi.