II SA/Gl 1516/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi A.O.– O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Wójt Gminy J. zatwierdził ustalone w toku postępowania rozgraniczeniowego następujące granice parcel gruntowych w obrębie ewidencyjnym J.: – pgr. [...],[...],[...],[...] scalone wraz z pgr. [...] do działki nr [...] – własność A. i J. B., – pgr. [...] – KW Spis 1 – własność Skarbu Państwa (Rejonowy Związek Spółek Wodnych dla Konserwacji i Eksploatacji Urządzeń Melioracyjnych), – pgr. [...],[...],[...],[...],[...] – KW [...] – własność A. O.-O. i E. O. Pismem z dnia 11 stycznia 2013 roku (data wpływu do organu) J. B. i A. B. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] roku w całości jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Twierdzili, że decyzja narusza rażąco art. 31 ust. 2 i 3, art. 32 ust. 5 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a także § 3, 11 i 15 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 roku w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz. U. z 1999 roku, nr 45, poz. 453). A. O.-O. pismem z dnia 11 marca 2013 roku (data sporządzenia pisma) wniosła o odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] roku) na podstawie art. 157, art. 158 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 kpa stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] roku w części obejmującej rozgraniczenie pgr. [...],[...],[...],[...] scalonych wraz z pgr. [...] do działki nr [...] z nieruchomościami oznaczonymi pgr. [...] oraz pgr. [...],[...],[...],[...] a w pozostałej części umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe. Uzasadniając rozstrzygnięcie w zakresie umorzenia SKO stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy J. o rozgraniczeniu w części objętej żądaniem przekazania sprawy Sądowi Rejonowemu w B. straciła moc wiążącą i że sąd dokonał już rozgraniczenia w tej części, to jest w części dotyczącej rozgraniczenia działki [...] (powstałej ze scalenia pgr. [...],[...],[...],[...] z pgr. [...]) z działką [...] i [...]. Zdaniem SKO prowadzenie postępowania w tej części jest więc bezprzedmiotowe co uzasadnia umorzenie postępowania w tym zakresie. Natomiast w ocenie SKO decyzja Wójta J. o rozgraniczeniu w pozostałym zakresie narusza rażąco prawo a mianowicie: – art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku – Prawo geodezyjne i kartograficzne przez brak w rozstrzygnięciu decyzji określenia przebiegu granic nieruchomości, które to granice zostały decyzją zatwierdzone oraz zamieszczenie rozstrzygnięcia dotyczącego scalenia i załączenie do decyzji załącznika mapowego pod tytułem "mapa z rozgraniczenia i scalenia działek", – art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez objęcie rozgraniczeniem pgr. [...], co do której postępowanie nie zostało wszczęte, – art. 33 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego przez to, że organ nie dokonał należytej oceny prawidłowości wykonania czynności przez geodetę i sporządzonych dokumentów. Zdaniem SKO nie doszło do naruszenia art. 31 ust. 2 i ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego bowiem geodeta w protokole granicznym w pkt 9.1. i 11.3 stwierdził, że brak jest danych liczbowych co do granic nieruchomości i że ustalenia przebiegu granic dokonał na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Ponieważ z czynności ustalenia przebiegu granic protokół został sporządzony (podpisany przez uczestników), nie doszło także do naruszenia art. 32 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. O.-O. przez profesjonalnego pełnomocnika adwokata K. S. Zarzucono, że skarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, a w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez błędne przyjęcie, że naruszenie prawa przez Wójta Gminy J. było naruszeniem rażącym. Podkreślono, że składająca wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie kwestionuje ustaleń Kolegium, co do tego, że Wójt Gminy J. w toku postępowania mógł naruszyć prawo. Jednakże wskazane naruszenie art. 107 § 1 kpa w związku z art. 29 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W decyzji istotnie nie wskazano położenia punktów granicznych, ale odwołano się do przebiegu granic wynikających z operatu pomiarowego precyzyjnie określonego w decyzji. Przyznano także brak wszczęcia postępowania odnośnie pgr. [...], ale to nie wpłynęło w żadnej mierze na wynik rozgraniczenia, bo pgr. [...] nie była nieruchomością graniczącą z rozgraniczonymi nieruchomościami. W konsekwencji tych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku, wydaną na podstawie art. 157, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 105 § 1 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] roku. Po przedstawieniu przebiegu postępowania SKO stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy J. o rozgraniczeniu w sposób rażący narusza prawo – art. 107 § 1 kpa w związku z art. 29 oraz art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. To stanowisko zostało uzasadnione. Natomiast Kolegium stwierdziło, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, bowiem okoliczność, iż organ orzekający (Wójt Gminy J.) nie dokonał należytej oceny, sporządzonej przez uprawnionego geodetę, dokumentów z czynności ustalenia granic na gruncie, choć jest naruszeniem prawa to nie jest naruszeniem rażącym. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że zarzuty podniesione we wniosku uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z [...] roku. Kolegium stwierdziło także, że w sprawie nie występuje żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 2 kpa. Skargę na decyzję ostateczną, to jest decyzję SKO w B. z dnia [...] roku, złożyła A. O.-O. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a mianowicie art. 107 § 1 kpa, art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa – przez uznanie, że naruszenia prawa miały charakter rażący podczas gdyby naruszenia prawa istotnie nastąpiły, to byłyby one mało istotne o czym świadczy fakt, że decyzja (Wójta Gminy J. o rozgraniczeniu) nie rodzi wątpliwości co do ustalonego przebiegu granic w toku postępowania rozgraniczeniowego. W związku z tymi zarzutami skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, wniosła o przyznanie jej zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający postulował jej oddalenie. Do akt sprawy zostało złożone pismo skarżącej z dnia 12 grudnia 2013 roku oraz pismo uczestników J. B. i A. B. z 23 grudnia 2013 roku. Oba te pisma związane były z wnioskiem skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 7 stycznia 2014 roku Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania J. B. i A. B. złożyli nadto pismo z dnia 20 maja 2014 roku, w którym domagali się oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sądy administracyjne są powołane do kontroli legalności aktów administracyjnych, a katalog możliwych rozstrzygnięć sądu w stosunku do decyzji wymienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.). W szczególności Sąd uwzględniając skargę, uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie takich naruszeń nie stwierdzono. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu rozpoczętym wnioskiem A. i J. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] roku jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Niewątpliwie stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej określonej w art. 16 § 1 kpa, dlatego wykładnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa (przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności) musi mieć charakter ścisły. Artykuł 156 § 1 pkt 2 kpa przewiduje stwierdzenie przez organ administracji publicznej nieważności decyzji, która "wydana została... z rażącym naruszeniem prawa". W doktrynie i orzecznictwie zarysowały się różnice co do wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa". Sąd przychyla się w tym zakresie do stanowiska kompromisowego, zgodnie z którym rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. W zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazano, że decyzja Wójta Gminy J. z dnia [...] roku w sposób rażący narusza art. 107 § 1 kpa w związku z art. 29 i art. 30 Prawa geodezyjnego i kartograficznego z dnia 17 maja 1989 roku. Pogląd ten skład orzekający podziela. Decyzja Wójta Gminy J. nie określa ustalonego w postępowaniu przebiegu granic i obejmuje nieruchomość oznaczoną jako pgr. [...], której rozgraniczenia A. B. i J. B. (wniosek z 5 maja 2009 roku) się nie domagali i w odniesieniu do tej działki nie zostało wszczęte postępowanie rozgraniczeniowe (postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego na wniosek A. B. i J. B. z dnia 25 maja 2009 roku). Decyzją z dnia [...] roku Wójt Gminy J. orzekł także o scaleniu pgr. [...],[...],[...],[...] z pgr. [...] do działki [...]. Z art. 107 § 1 kpa wynika, że decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ zatwierdzający ustalone w toku postępowania rozgraniczeniowego granice nie określił jak te ustalone granice przebiegają. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego rozgraniczenie nieruchomości polega na ustaleniu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych i utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie. W tym zakresie odesłanie w decyzji do operatu pomiarowego przyjętego do zasobu geodezyjnego za numerem [...] z dnia [...] roku nie jest wystarczające. O rozgraniczeniu orzeka bowiem organ, to do niego, a nie do geodety należy określenie w decyzji punktów i przebiegu linii granicznych. W związku z tym skład orzekający podziela stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że z uwagi na wadliwie powołaną podstawę prawną (art. 29-34 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku) i brak właściwego uzasadnienia, że decyzja z dnia [...] roku rażąco narusza art. 107 § 1 kpa w związku z art. 29 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku. Nie budzi też wątpliwości, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte na wniosek, a działka pgr [...] nie była objęta ani postanowieniem o wszczęciu, ani wnioskiem z dnia 5 maja 2009 roku. W świetle art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku organ w toku postępowania o rozgraniczenie nieruchomości nie mógł dokonać scalenia gruntów, bowiem postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego nie zastępuje postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Z tego względu, w tym objęcia decyzją pgr. [...] przy braku podstaw do działania organu z urzędu, należy stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy J. naruszała w sposób rażący także art. 30 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Skład orzekający podziela stanowisko organu orzekającego, iż nie doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 roku, a także uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Podsumowując należy stwierdzić, że zasadnie zaskarżoną decyzją stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy J. z uwagi na brak w niej określenia przebiegu granic nieruchomości rozgraniczonych, objęcie postępowaniem rozgraniczeniowym działki nr [...], co do której nie wpłynął wniosek o rozgraniczenie i co do której postępowanie nie było wszczęte, a także orzeczenie w postępowaniu rozgraniczeniowym o scaleniu gruntów. W istocie skarga, w której przyznano naruszenia prawa dokonane decyzją o rozgraniczeniu, zarzucała że naruszenia te nie miały charakteru rażącego. To stanowisko zaprezentowane w skardze jest niezasadne, co wynika z powyżej przedstawionej argumentacji. Dlatego Sąd zarzutów tej skargi nie podzielił. Z tego względu, uznając że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę. sw