II SA/Gl 1517/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił H. J. pozwolenia na budowę - przebudowa budynku jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr "1" przy ulicy [...] w B. Pismami z dnia [...]r. M. P. i G. P. skierowali do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wniosek o kontrolę realizacji inwestycji na sąsiedniej działce, podkreślając, że ich zdaniem ma miejsce nie tylko nadbudowa i rozbudowa tego budynku, ale wręcz budowa nowego budynku, "o czym świadczą wyburzone do zera stare mury zewnętrzne". Kolejnym pismem z dnia [...]r. G. P. wniosła o natychmiastową interwencję, wskazując, że w granicy z jej działką stanął nowy dom, który nie spełnia wymogów prawa budowlanego. Zwróciła przed wszystkim uwagę na okna w ścianie oraz w dachu, domagając się ich likwidacji oraz przekierowania spadu dachu na posesję inwestora. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...]r. przeprowadził oględziny w sprawie realizacji robót budowlanych - przebudowy budynku jednorodzinnego na działce nr "1" oraz dołączył do akt sprawy dokumentacje zdjęciową. Zgromadził także niezbędną dokumentację w postaci oświadczenia projektantów i kierownika budowy, dziennika budowy, a także informacji inwestorski. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...]r. umorzył postępowanie w sprawie realizacji robót budowlanych związanych z przebudową budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr "1" przy ulicy [...] w B. niezgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu stwierdzono że przedmiotowe roboty budowlane realizowane były na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego inwestorowi decyzją nr [...] z dnia [...]r. na przebudowę budynku jednorodzinnego. Opisano wykonane roboty budowlane oraz stwierdzono, że stosowne oświadczenia złożyli - kierownik budowy przedkładający nadto dziennik budowy, oraz autorzy zatwierdzonego projektu budowlanego - potwierdzając charakter wykonanych robót budowlanych zakwalifikowanych jako przebudowa (w świetle art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane) Organ podniósł, że decyzja nr [...]r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę wydana została w postępowaniu, w którym uczestniczyli także G. i M. P., którzy wówczas nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń. W obecnym postępowaniu autorzy projektu w złożonym oświadczeniu (z dnia [...]r.) stwierdzili, że roboty objęte zatwierdzonym projektem mieszczą się w definicji przebudowy określonej w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane (tj. w ich wyniku następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, z wyjątkiem takich parametrów jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczba kondygnacji). Nadto organ stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie naruszają rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. i nie zachodzi potrzeba wykonywania zabezpieczeń otworów w połaci dachowej, ponieważ zabudowa na działce sąsiedniej od strony północnej znajduje się w odległości większej niż 8m. Dopuszczalne jest także wykonanie tarasu według założeń projektu, przy czym inwestor dokonał nieznacznego zmniejszenia dostępności tarasu i przesunięcia pochwytu balustrady do wnętrza, a projektanci uznali tę zmanię jako nieistotną. Wobec zgromadzonych w sprawie dowodów, które nie potwierdzają istotnych odstępstw od zatwierdzonego w sprawie projektu budowlanego, jak również wykonania dotychczasowych robót z naruszeniem przepisów cytowanego rozporządzenia, bezzasadnym staje się dalsze prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego, z uwagi na brak przedmiotu sprawy. Stąd wydana decyzja jest zasadna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli G. P. i M. P., wnosząc o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podtrzymali dotychczasowe argumenty dotyczące nadbudowy budynku jednorodzinnego na sąsiedniej działce. Podkreślili, że organ powiatowy nie dopatrzył się niezgodności z obowiązującymi przepisami warunków technicznych dla wykonanych w budynku dodatkowych otworów okiennych w ścianie północnej i dodatkowych okien w połaci dachowej pomimo, iż wykonane zostały w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Podkreślili, iż dokumentacja zdjęciowa wyraźnie obrazuje ilość i wielkość okien na ścianie budynku zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4m od granicy działki, a także ich stan obecny. Niezgodne jest także wykonanie tarasu, którego wcześniej nie było w odległości 1,5m od granicy działki. Dodali, że w inwentaryzacji budowlanej dołączonej do projektu naniesiono wszystkie wykonane obecnie otwory okienne, mimo, że wcześniej one nie istniały. W ich ocenie przedłożona do projektu dokumentacja została zafałszowana, a wobec tego organ winien rozważyć możliwość wystąpienia do właściwego organu architektoniczno- budowlanego z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie art. 157 i 158 Kodeksu postępowania administracyjnego lub wznowić postępowanie zakończone wymienioną powyżej decyzją nr [...] z dnia [...]r. Podkreślili, że nie odwoływali się od wymienionej decyzji udzielającej pozwolenia na przebudowę sąsiedniego budynku, gdyż nie sprzeciwiali się przebudowie tego budynku. Jednak po zdjęciu zasłony foliowej, za którą prowadzone były prace budowane związane z tą "przebudową" w istocie ukazał się inny budynek, o zmienionych parametrach w stosunku do tego istniejącego dotychczas. Powstały nowe, wyższe ściany, nowy dach asymetryczny z oknami połaciowymi, wyższy od dachu przyległego, sąsiadującego budynku mieszkalnego (podczas gdy przed przebudową ściany budynku były niższe, a dach symetryczny, dwuspadowy). W ścianie północnej wykonano dodatkowo dwa duże nowe otwory okienne oraz taras usytuowany w odległości 1,50m od granicy ich działki. Dodali, że powyższe niezgodności potwierdzone zostały przez pracowników organu podczas oględzin w dniu [...]r. Rozpatrując złożone odwołanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., przywołując w podstawie prawnej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ przywołał przepis art. 105 Kodeksu postępowa postępowania administracyjnego wskazując, że decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się w sytuacji gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, treści stosunku) skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie co do istoty. Umorzenie jest rozstrzygnięciem formalnym kończącym postępowania bez rozstrzygnięcia merytorycznego. W realiach niniejszej sprawy, w ocenie organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było co najmniej przedwczesne. Organ powiatowy oparł się w znacznej mierze nie na własnych ustaleniach, ale na twierdzeniach osób uczestniczących w procesie budowlanym (projektantów, kierowniku budowy, inwestora). Po analizie zatwierdzonego projektu można wnioskować, jak potwierdzili projektanci, że sporne roboty mają stanowić przebudowę obiektu. Wynika to m.in. z zakresu robót szczegółowo wskazanych w tym projekcie. Jednak zarówno z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do akt sprawy, jak i z przeprowadzonych oględzin i sporządzonego z nich protokołu wynika, że stan budynku przed i po wykonaniu tych robót, znacznie się różni. Całkowicie wymienione zostały ściany zewnętrzne budynku, które są obecnie ścianami murowanymi. Zatem wykonane roboty nie stanowią przebudowy spornego budynku ale de facto jego odbudowę. Nadto jak wynika z akt sprawy ściany budynku zostały podwyższone, co mogło doprowadzić do powstania nowej kondygnacji i zwiększenia wysokości budynku. To z kolei może sugerować wykonanie przez inwestora nadbudowy obiektu. Jednak w tym zakresie organ winien przeprowadzić dalsze czynności wyjaśniające, gdyż zebrany w sprawie materiał nie pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że z akt sprawy nie wynika, by organ powiatowy przeprowadził postępowanie pod kątem zbadania czy przedmiotowy obiekt jest zgodny z przepisami techniczno- budowlanymi. Dotyczy to nie tylko przepisów odległościowych ale i innych wymagań. O ile w zakresie usytuowania otworów okiennych i tarasu zbyt blisko granicy organy nadzoru nie mogą się wypowiadać, wobec takiego ich zatwierdzenie decyzją o pozwoleniu na budowę, o tyle nie zostały sprawdzone inne przepisy techniczne, w tym przepisy dotyczące bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Odnosząc się do podnoszonych przez strony odwołujące wątpliwości wobec wydanego w sprawie pozwolenia na budowę, organ wyjaśnił, że strona biorąca udział w postępowaniu może sama wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego lub nieważnościowego). W zakończeniu, powtarzając fakt przedwczesnego umorzenia postępowania wobec niewyjaśnienia wielu wątpliwości w sprawie organ uznał, że ponowne postępowanie przed organem pierwszej instancji jest niezbędne. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję złożyła inwestor H. J. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom zawartym w art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, co skutkowało nieuwzględnieniem i pominięciem dowodów zawartych w dokumentacji zgromadzonej przez organ pierwszej instancji, wniosła o uchylnie w całości decyzji organu drugiej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdziła, że na terenie działki nr "1" realizowane są roboty budowlane zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...]r. Zgodnie z zatwierdzonym projektem przebudowa obejmowała wykonanie sześciu otworów okiennych i zamontowanie okien PCV w ścianie elewacji północnej, ocieplenie i otynkowanie ściany, a także zamontowanie w płaszczyźnie dachu okna połaciowego. Po sprawdzeniu przez organ powiatowy zgodności robót z udzielonym pozwoleniem, (wskutek interwencji M. P.), postępowanie umorzono nie stwierdzając sugerowanej niezgodności z przepisami m.in. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ocenie skarżącej decyzja organu odwoławczego nie jest zgodna z prawem. Podkreśliła, że to nie organ odwoławczy był ma miejscu budowy i nie on gromadził i oceniał materiał dowodowy, stąd jego ocena i powołanie się na przedwczesność decyzji o umorzeniu postępowania są absolutnie nieuzasadnione. Wyjaśniła, że przebudowa budynku była prowadzona po obrysie bez ingerencji w odległości od granicy działki oraz z zachowaniem powierzchni zabudowy istniejącego budynku, a w zebranym materiale dowodowym brak jest podstaw do stwierdzenia, że budynek został podwyższony i nadbudowany. Według map inwestycyjnych był to budynek dwukondygnacyjny i taki pozostał, bo nie powstała żadna nowa kondygnacja, jak sugeruje organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji. Przed przebudową na piętrze budynku były pomieszczenia mieszkalne, a cały budynek był murowany i kryty papą. Dlatego też sugestie, że mogła powstać nowa kondygnacja i doszło do zwiększenia wysokości budynku należy uznać za chybione. Niezgodne ze stanem rzeczywistym jest także twierdzenie tego organu, że ściany zewnętrzne zostały całkowicie wymienione na ściany murowane, gdyż przed przebudową budynek posiadał ściany murowane. Przed przebudową ściany wykonane były w technologii - muru ceglanego, muru kamiennego oraz muru gazobetonowego, a zmiana materiału ściennego nastąpiła w celu zapewnienia jednolitości przegród budowlanych, a zarazem podniesienia stabilności konstrukcji, co w ocenie kierownika budowy, jako tzw. zmiana nieistotna zgodnie z art. 36a ustawy Prawo budowlane, zapewniła należyte bezpieczeństwo. O każdej fazie procesu projektowego sąsiedzi byli informowani, uczestniczyli w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę i nie zaskarżyli wydanej wówczas decyzji, nie składali też wniosków kwestionujących przyjęte rozwiązania techniczne i wykonawcze związane z przebudową obiektu. Przywoływanie jako dowodu w sprawie "dowolnych, photoshopowych zdjęć" jest według niej nadinterpretacją faktów i nie ma żadnego pokrycia w rzeczywistości. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi w pełni podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, przede wszystkim powtórzył, że organ pierwszej instancji nie dokonał wyczerpującego zbadania rozpatrywania sprawy i nie wyjaśnił wszystkich jej okoliczności. Pismem z dnia [...]r. H. J. w reakcji na otrzymaną odpowiedź organu na jej skargę wyjaśniła, że przebudowa polega na zmianie parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, m.in. takich jak poprawa bezpieczeństwa konstrukcji, poprawa trwałości czy zwiększenie izolacji termicznej i warunków higienicznych. Zaprzeczyła by była to "odbudowa", a prace prowadzone były w ramach pozwolenia na budowę. Podkreśliła, że przedstawiony w sprawie dziennik budowy dokumentuje, poprzez kolejne, dokładne wpisy, postęp prowadzonych prac budowlanych. Nie może budzić też wątpliwości fakt, że budynek był dwukondygnacyjny i taki pozostał. W piśmie z dnia [...]r. swoje stanowisko zaprezentowali uczestnicy postępowania G. i M. P. W ich ocenie roboty budowlane związane z przebudową budynku jednorodzinnego na działce nr "1" w rzeczywistości stanowiły budowę nowego budynku mieszkalnego w miejscu rozebranego, istniejącego 150-letniego budynku mieszkalnego z dobudowaną od strony zachodniej częścią gospodarczą, co potwierdza dołączona dokumentacja zdjęciowa. Podkreślili, że wszystkie ściany zewnętrzne budynku mieszkalnego i gospodarczego wykonane zostały z nowych materiałów budowlanych - tzn. z bloczków gazobetonowych, a ściany spięte zostały wieńcem żelbetowym (ściany budynku pierwotnego wykonane były z kamienia i cegły i nie posiadały wieńca). W tym nowym budynku wykonane zostały dodatkowe ściany zewnętrzne poddasza, a w szczególności ściana północna i ściana południowa, których nie było. Wykonany został nowy dach konstrukcji drewnianej z pięcioma oknami połaciowymi na połaci północnej. Wykonane zostały nowe - powiększone okna na ścianie północnej. Zakres przeprowadzonych prac przedstawiają dołączone zdjęcia. Podkreślili, że "nowowzniesiony budynek mieszkalny dwukondygnacyjny z poddaszem" wybudowany w miejscu istniejącego rozebranego budynku parterowego z poddaszem został zrealizowany z naruszeniem obowiązujących przepisów warunków technicznych określonych w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. Wybudowany budynek mieszkalny zlokalizowany jest w odległości około 0,8 do 1,30m od północnej granicy działki nr "1" sąsiadującej z ich działką, a to eliminuje: - wykonanie otworów okiennych w ścianie północnej budynku (w odległości mniejszej niż 4,00m ) - wykonanie okapu dachu w odległości mniejszej niż 1,5m od granicy działki; - wykonanie tarasu w odległości mniejszej niże 1,50m od granicy działki. Organ pierwszej instancji nie dopatrzył się żadnych niezgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi, argumentując to zachowaniem przez inwestora praw nabytych do "zachowania istniejącego stanu rzeczywistego". Podkreślili przy tym, że w inwentaryzacji dołączonej do zatwierdzonego projektu zafałszowano stan rzeczywisty uwidaczniając stan niezgodny z rzeczywistością. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji dołożyć wszelkich starań, aby ustalić stan rzeczywisty obiektu przed "przebudową". Wskazali też na konieczność wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. Na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. uczestnicy postępowania G. i M. P. wnieśli o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w piśmie procesowym z dnia [...]r. Uczestniczka postępowania dodała nadto, że zamieszkuje na sąsiedniej posesji od urodzenia. Zarzuciła zafałszowanie inwentaryzacji stanu istniejącego. Podkreśliła, że północna ściana budynku objętego postępowaniem w trackie prowadzenia przedmiotowych robót budowlanych uległa zawaleniu. Zarzuciła dodatkowo zafałszowanie w projekcie stanu co do odległości, gdyż jest ona mniejsza niż 4m. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji może zapaść tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można bowiem pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7, art. 77 czy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przeprowadzone przez ten organ postępowanie nie wyjaśniło i nie ustaliło wielu aspektów sprawy. W pierwszej kolejności należy podzielić twierdzenie organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji nie ustalił stanu faktycznego sprawy w sposób jednoznaczny i wyczerpujący. Faktem jest, że w sprawie wydana została decyzją nr [...] z dnia [...]r, mocą której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono H. J. pozwolenia na przebudowę budynku jednorodzinnego na działce nr [...] w B. przy ulicy [...].W aktach administracyjnych niniejszej sprawy brak jest zatwierdzonego projektu, co powoduje brak możliwości skonfrontowania poczynionych przez organ ustaleń z tym projektem. Z kolei z ustaleń organu wynika, a w szczególności z oględzin przeprowadzonych w dniu [...]r., że po analizie posiadanej dokumentacji projektowej oraz przedstawionych przez właścicieli sąsiedniej działki wyjaśnień i dokumentacji stwierdzono, że w elewacji północnej zrealizowano sześć otworów okiennych zgodnie z dokumentacją projektową lecz niezgodnie ze stanem rzeczywistym. Stwierdzono także, że pomieszczenia poddasza zostały podwyższone względem budynku przyległego, uzyskując "funkcje mieszkalne pomieszczeń strychowych". Potwierdzono też fakt wykonania okien połaciowych w dachu. Dodatkowo zwrócono uwagę na odprowadzanie wody opadowej z połaci północnej dachu częściowo na posesję sąsiednią. Wprawdzie inwestor przedmiotowych prac H. J. podkreśliła, że przedwczesne jest twierdzenie na tej podstawie, iż występuje niegodność stanu obecnego i projektu ze stanem pierwotnym, ale organ prowadząc dalej postępowanie nie przeprowadził wyczerpujących badań w tym kierunku. Dodać trzeba, że do akt sprawy dołączona została kserokopia dziennika budowy nr [...] prowadzonego przez kierownika budowy – Be. N. Jego dokładna analiza pozwala na stwierdzenie, ze znajdują się tam zapisy świadczące o prowadzeniu robót budowlanych innych niż wynikałoby to z udzielonego pozwolenia na przebudowę. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 7a przebudowa to wykonywanie robót budowlanych w wyniku, których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowalnego z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zatem chodzi przede wszystkim o roboty budowlane w istniejącym obiekcie, a z zapisów w przedłożonym dzienniku budowy wynika, że w dniu [...]r. "rozpoczęto roboty rozbiórkowe, ściana (...) została odtworzona zgodnie z projektem.", a w dniu [...]r. "ze względu na brak fundamentów pod murami przybudówki oraz ściany środkowej - powstała konieczność rozebrania murów, wykonania fundamentów i odtworzenia ścian zgodnie z dokumentacją", w dniu [...]r. "wykonano mury I piętra...", w dniu [...]r. - "wykonano schody zab. na I piętro ..." . Wskazane zapisy w dzienniku budowy powodują powstanie poważnych wątpliwości czy były to roboty budowlane w istniejącym obiekcie czy też w związku z wykonywaną rozbiórką, pracami polegającymi na odtworzeniu - była to obudowa budynku, a zatem czy był to przebudowa czy może budowa nowego obiektu. Na wykonanie takich właśnie prac wskazują uczestniczy postępowania. Natomiast organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym zakresie wystarczających ustaleń. Nie ustalono także, pomimo stwierdzenia w trakcie pierwszych oględzin, czy wykonane otwory okienne w ścianie północnej i w połaci dachowej, a także podwyższenie pomieszczeń poddasza wykonane były zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. A skoro faktycznie nastąpiłoby podwyższeni istniejących ścian – to czy mamy do czynienia w tym przypadku z nadbudową czy może rozbudową dotychczasowego budynku. Nie sposób też nie podzielić w tym miejscu stanowiska zaprezentowanego przez organ drugiej instancji, że organ powiatowy nie przeprowadził samodzielnej oceny wykonanych prac i nie dokonał samodzielnej ich kwalifikacji, opierając się w tym zakresie tylko i wyłącznie na oświadczeniach uczestników procesu inwestycyjnego, tzn. na oświadczeniach autorów projektu budowlanego, kierownika budowy czy twierdzeniach inwestorki – H. J. Działania takiego nie można uznać za prawidłowe. To na organie spoczywa obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i ustalenie stanu faktycznego sprawy, a następnie rzetelna ocena tego materiału dowodowego w celu prawidłowego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych. To w jaki sposób należy zakwalifikować wykonane roboty budowlane w przedmiotowej sprawie powinno należeć do prowadzącego postępowanie organu. Przy czym przy tej kwalifikacji powinien być uwzględniony wyczerpująco zebrany materiał dowodowy. Dopiero bowiem wówczas będzie można ocenić, czy wykonane roboty budowlane zgodne są z udzielonym pozwoleniem na przebudowę budynku mieszkalnego czy też może są odbudową, rozbudową a może nadbudową budynku mieszkalnego. Na podstawie dostępnego w aktach administracyjnych materiału dowodowego trudno ocenić charakter przeprowadzonych robót budowlanych. Rzeczywiście trzeba zgodzić się ze skarżącą, że w zebranym i przedstawionym w sprawie materiale dowodowym brak jest podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że budynek został podwyższony i nadbudowany, ale przyznać trzeba rację organowi odwoławczemu, że organ pierwszej instancji nie podjął w tym postępowaniu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a zgromadzony materiał dowodowy, - w tym przeprowadzone oględziny oraz dołączona dokumentacja zdjęciowa sugerują zupełnie inny zakres wykonanych robót niż ten objęty pozwoleniem na budowę. Rację także ma organ odwoławczy twierdząc, że o ile w zakresie określonym przez zatwierdzony projekt budowlany w kwestii usytuowania otworów okiennych i tarasu, organ nadzoru budowlanego w obecnym postępowaniu nie może już się wypowiadać, o tyle wobec faktu, iż organ administracji architektoniczno- budowlanej nie badał przedłożonego projektu w zakresie zgodności z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa przeciwpożarowego, sprawy te powinny dokładnie być zbadane w obecnym postępowaniu, czego jednak organ pierwszej instancji nie uczynił. Uwzględniając zatem powyższe zasadnie organ odwoławczy uznał, iż dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podzielić trzeba też stwierdzenie organu odwoławczego, że na tym etapie postępowania decyzja organu pierwszej instancji o jego umorzeniu jest przynajmniej przedwczesna. Zasadnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło ono być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przynajmniej w znacznej części, to organ odwoławczy zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.