II SA/Gl 1519/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. B. G. dokonała zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego wolnostojącego o wymiarach 5,3 m x 3,0 m i wysokości 2,20 m – 1,9 m w R. na działce nr [...] przy ul. [...]. Do zgłoszenia dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podając, że prawo to wywodzi ze współwłasności nieruchomości, podała nazwiska współwłaścicieli. Pismem z [...] r. A. G., M. M., B. L. i S. M. poinformowali Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., że nie wyrażają zgody na budowę budynku przez B. G., inwestorka przystąpiła do robót bez zgody wszystkich współwłaścicieli. W dniu [...] r. pracownicy organu stwierdzili, że na działce nr [...] obok ciągu garaży murowanych znajduje się obiekt o konstrukcji stalowej posadowiony na podwalinie, z kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną. Po ustaleniu kręgu stron postępowania, pismem z [...] r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie robót związanych z realizacją obiektu gospodarczego na działce nr [...], a także o oględzinach. Pismem z [...] r. B. G. wyjaśniła, że budynek postawiła w 23 dniu od złożenia zgłoszenia. Działała pod wpływem informacji uzyskanej od pracownika organu, że zgłoszenie zostało przyjęte bez uwag i może prowadzić roboty. Odnośnie sprzeciwu części współwłaścicieli podała, że przed kupnem domu przyszli właściciele dokonali uzgodnień, że każdy właściciel postawi 1 garaż lub domek gospodarczy, jeśli go nie posiada (trzech współwłaścicieli zakupiło mieszkanie z istniejącymi garażami). Oględziny przeprowadzone w dniu [...] r. potwierdziły wykonanie przedmiotowego obiektu w dniu [...] r., a także brak zgody części współwłaścicieli na budowę. Postanowieniem z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, PINB dla miasta R. nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenie o zgodności robót z planem miejscowym lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorka złożyła projekt zagospodarowania działki i oświadczenie o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Jednocześnie pismem z [...] r. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Sąd jej wniosku z [...] r. o ustalenie sposobu korzystania z rzeczy wspólnej i wydania orzeczenia zastępującego zgodę pozostałych współwłaścicieli na budowę na części wspólnej budynku gospodarczego. Wskazała, że rozstrzygnięcie to w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym ma charakter rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Postanowieniem z [...] r. nr [...] PINB dla miasta R., na podstawie art. 98 § 1, 101 i 123 k.p.a., odmówił zawieszenia postępowania przyjmując, że w sprawie nie pojawiło się zagadnienie wstępne. Decyzją z [...] r. nr [...] PINB dla miasta R., na podstawie art. 83 ust. 1 i art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał inwestorce rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego wraz z posadzką. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i wyjaśnił, że realizacja obiektu wymagała dokonania zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Roboty rozpoczęto przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia, wobec czego stanowią one przypadek samowoli budowlanej. Podjęto próbę legalizacji obiektu, nakładając obowiązki postanowieniem z art. 49b ust. 2 prawa budowlanego. W wyznaczonym terminie inwestorka nie przedłożyła jednak wymaganego oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co skutkuje koniecznością orzeczenia nakazu rozbiórki. W odwołaniu od decyzji B. G. wniosła o uchylenie decyzji i podała, że dokonała zgłoszenia, zostało ono przyjęte i opatrzone pieczęcią "przyjęto zgłoszenie bez uwag" w dniu [...] r., podpisane przez pracownika Urzędu. Do robót przystąpiła zatem w dobrej wierze. Zaskarżoną decyzją z [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podając w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 49b ust. 1 i ust. 3 prawa budowlanego. W uzasadnieniu potwierdził zasadność ustaleń, że wymagający zgłoszenia obiekt wybudowano bez skutecznego zgłoszenia, albowiem do robót przystąpiono przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia. Nadto złożone oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było prawdziwe, bo inwestorka nie dysponowała zgodą wszystkich współwłaścicieli. Wszczęte postępowanie legalizacyjne nie mogło odnieść skutku, bo w terminie strona nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wszczęcie postępowania cywilnego w sprawie uregulowania sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej nie uzasadniało zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Orzeczony nakaz rozbiórki jest konsekwencją niewykonania obowiązku nałożonego przez PINB dla miasta R. W skardze do sądu administracyjnego B. G. wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mające wpływ na wynik sprawy, skutkujące odmową zawieszenia postępowania, mimo że rozpoznanie sprawy zależało od rozpoznania zagadnienia wstępnego przez SR w R. w sprawie o sygn. [...]. W uzasadnieniu w szczególności zwrócono uwagę, że realizując obowiązek nałożony postanowieniem wystąpiła do Sądu Rejonowego z wnioskiem o wydanie orzeczenia zastępującego zgodę współwłaścicieli na budowę. W dniu [...] r. SR wydał takie nieprawomocne postanowienie, którym upoważniono skarżącą do posadowienia budynku gospodarczego na części wspólnej nieruchomości. Organ niezasadnie odmówił zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czego konsekwencją jest nakaz rozbiórki. Tymczasem tempo rozpoznania wniosku przez SR w R. nie zależało od woli strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), zwanej dalej prawem budowlanym, budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy ograniczeniu łącznej liczby obiektów na działce nie przekraczającej dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, wymaga dokonania zgłoszenia. Skarżąca dokonała wymaganego zgłoszenia, ale przystąpiła do robót z naruszeniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 prawa budowlanego, co zostało potwierdzone oględzinami terenu. Skarżąca nie otrzymała pisemnej informacji organu o niewniesieniu sprzeciwu, mogącej ją uprawniać do rozpoczęcia robót przed upływem 30 dni od daty dokonania zgłoszenia, co także nie jest kwestionowane. W sprawie nie została jednak wydana decyzja o sprzeciwie. Natomiast po ustaleniu przez organ, że doszło do realizacji obiektu przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w trybie art. 49b prawa budowlanego, kwalifikując budowę jako przeprowadzoną bez skutecznie dokonanego zgłoszenia, co należy zaakceptować. W stosunku do obiektu podjęta została procedura legalizacji i wydane postanowienie na podstawie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego o nałożeniu obowiązków. Odmiennie jednak niż w przypadku legalizacji samowoli budowlanej polegającej na budowie bez pozwolenia, przepis art. 49b ust. 2 zawiera ustawowo określony termin przedłożenia wymienionych dokumentów. Termin ten w konsekwencji nie może być przez organ zmieniany, skracany ani przedłużany. Z jednej strony zatem ustawodawca stwarza możliwość legalizacji budowy, z drugiej zaś uzależnia jej skuteczność od zachowania stosunkowo krótkiego terminu 30-dniowego. Skutkiem niespełnienia w terminie obowiązku nałożonego na podstawie art. 49b ust. 2 jest nakaz rozbiórki, co wszak niweczy stworzoną możliwość legalizacji. Nie jest jasne ratio legis leżące u podstaw takiego zaostrzenia reżimu legalizacji obiektów wybudowanych bez zgłoszenia, zwłaszcza że w przypadku określonym w art. 48 ust. 3 istnieje możliwość miarkowania długości terminu lub wręcz jego zmiany, w zależności od okoliczności. Wobec braku możliwości przedłużenia terminu z art. 49b ust. 2 prawa budowlanego zasadą jest zatem rozważenie dopuszczalności stosowania innych instrumentów procesowych, zapewniających realność wykonania nałożonego obowiązku, zwłaszcza gdy jego realizacja w okolicznościach danej sprawy wymaga współdziałania innych organów. Warto zwrócić uwagę, że wobec zmiany treści art. 49b prawa budowlanego w zakresie dotyczącym obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, będącej skutkiem wyroku TK z 21 września 2009 r. sygn. P 46/08, zakończenie postępowania legalizacyjnego może być uzależnione od wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co z reguły trwa dłużej niż 30 dni. W celu zapewnienia realnej możliwości przeprowadzenia procedury legalizacji należy zatem dopuścić możliwość zawieszenia postępowania prowadzonego na podstawie art. 49b prawa budowlanego. W niniejszej sprawie skarżąca taki wniosek złożyła, wykazując, że wobec stanu współwłasności zmuszona jest uzyskać orzeczenie sądu zastępujące zgodę pozostałych współwłaścicieli. Należy podkreślić, że postępowanie sądowe nie dotyczyło rozstrzygnięcia samej kwestii własności i stanu własnościowego nieruchomości. Stan ten nie jest wątpliwy, brak jest jedynie jedności stanowisk między współwłaścicielami. W takiej sytuacji współwłaścicielowi służy prawo wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o wydanie stosownego rozstrzygnięcia. Postępowanie takie zostało wszczęte, a rozstrzygnięcie wydane. W ocenie Sądu okoliczność ta winna być uznana za przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uzyskania orzeczenia zastępującego zgodę współwłaścicieli. W przypadku współwłasności dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oznacza bowiem wykazanie się zgodą pozostałych współwłaścicieli. Odmowa zawieszenia postępowania doprowadziła do sytuacji, w której możliwe jest ponowne wykonanie budynku przez skarżącą, ale na skutek upływu terminu, nie jest możliwe zalegalizowanie, po uprzednim wniesieniu opłaty legalizacyjnej, o jakiej mowa w art. 19b ust. 4 prawa budowlanego, obiektu już istniejącego. Mając na uwadze podane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 i 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a.