II SA/Gl 152/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Protokolant Referent stażysta Grzegorz Śliwa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej 1757 (tysiąc siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta R. uchwałą z dnia [...] roku nr [...] zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta R., który wszedł w życie [...] roku (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] roku nr [...], poz. [...]). W związku z uchwaleniem tego planu i sprzedażą przez "A" Spółka Akcyjna aktem notarialnym z dnia [...] roku działek o ogólnej powierzchni 9825 m2, położonych na terenie objętym tym planem w dniu [...] zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości sprzedanych działek, stanowiących nieruchomość dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą [...]. W postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego K.U. Operat ten nosi datę [...] roku. Jak z niego wynika, wyceną została objęta nieruchomość o powierzchni 9825 m2, która stanowiła przedmiot umowy sprzedaży z dnia [...]roku. Wartość nieruchomości została określona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wartość ta po uchwaleniu planu z [...] roku, zgodnie z którym nieruchomość jest położona w strefie [...], została przez rzeczoznawcę wyliczona na kwotę 495.600 zł, co daje kwotę 50,44 zł za m2. Natomiast wartość nieruchomości w okresie bezplanowym, wg faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości na kwotę 63.700 zł, co daje 6,48 zł za m2. Do operatu tego skarżąca zgłosiła szereg uwag zawartych w piśmie z [...]roku, z których podanie, że decyzją z dnia [...] roku nr [...] Prezydent Miasta R. ustalił warunki zabudowy na części przedmiotowej nieruchomości dla inwestycji "[...]" zaskutkowało korektą sporządzonego operatu – pismo rzeczoznawcy z [...] roku w którym wskazano na wartość nieruchomości po uchwaleniu planu – 400.800 zł i wartość przed uchwaleniem planu 51.490 zł. Prezydent Miasta R. decyzją nr [...] z dnia [...] roku ustalił dla skarżącej opłatę planistyczną w kwocie 69.862 zł. Opłata ta została obliczona przy zastosowaniu stawki procentowej określonej w § 72 uchwały o zatwierdzeniu planu – 20 % od powierzchni 7946 m2 to jest po odliczeniu powierzchni działek objętych decyzją o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] roku, 1879 m2 i przy przyjęciu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu – 349.310 zł. Powyższa decyzja została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] roku celem ustalenia czy w zakres decyzji o warunkach zabudowy wchodziła także działka nr [...] oraz część działki stanowiącej drogę – nr [...] . Prezydent Miasta R. postanowieniem z dnia [...] roku sprostował oczywistą omyłkę w treści własnej decyzji nr [...] z dnia [...]roku ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie "[...]" przy ulicy [...] w R. w ten sposób, że określił iż decyzją tą jest także objęta działka nr 1. Pismem z dnia [...] roku rzeczoznawca majątkowy K. U. , w związku z postanowieniem z dnia [...] roku od powierzchni nieruchomości która podlegała opłacie planistycznej odliczył powierzchnię działki nr 1 to jest 237 m2, wskazując, że w związku z tym opłatą tą powinna być objęta powierzchnia 7709 m2. W konsekwencji stwierdził, że wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu wynosi 338.888 zł. W dniu [...]roku Prezydent Miasta R. decyzją nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z zm., dalej "pzp) ustalił dla skarżącej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej geodezyjnie numerami działek wskazanym w tej decyzji, obręb H. karta mapy [...] o powierzchni 7709 m2, w kwocie 67.777,60 zł. W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Wskazał na plan zagospodarowania przestrzennego z [...] roku, który wszedł w życie [...] roku, a który teren na którym znajduje się objęta decyzją nieruchomość określa jako "[...] " – [...] . Plan ten w § 72 dla przedmiotowej funkcji określił stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu na 20 %. Poprzednio obowiązujący plan utracił ważność w dniu [...]roku. Następnie organ przytoczył treść art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 pzp, wskazał na zbycie przez skarżącą działek o ogólnej powierzchni 9823 m2 w dniu [...] roku, wzrost wartości nieruchomości wykazanej operatem z [...] roku z ostatnią korektą z dnia[...] roku, a tym samym odliczenia od sprzedanej powierzchni nieruchomości tej jej części która była objęta decyzją o warunkach zabudowy i postanowieniem o sprostowaniu tej decyzji, a w związku z tym obciążenia opłatą planistyczną jedynie powierzchni 7709 m2. W dalszej części motywów organ wyjaśnił, że część działki nr 2 stanowi drogę dojazdową do inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy i nie była nigdy objęta wnioskiem o wydanie tej decyzji. W związku z tym części tej działki nie uwzględniono jako wchodzącej w zakres terenu objętego tą decyzją. Wskazano, że wartość nieruchomości dla faktycznego sposobu jej wykorzystania to jest przed wejściem w życie nowego planu wynosiła 49.954 zł, a po uchwaleniu planu 388.842 zł. W związku z tym należna opłata planistyczna to kwota 67.777 zł. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zarzuciła wydanie decyzji przez organ I instancji z naruszeniem art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 pzp, § 50 ust. 3 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z zm., dalej "rozporządzenie") oraz art. 80 kpa. Zdaniem skarżącej decyzja została wydana w zasadzie w oparciu o operat (po uwzględnieniu korekt związanych z decyzją o warunkach zabudowy) w sytuacji gdy jest ona opinią, a więc dowodem w sprawie podlegającym ocenie organu. Tymczasem rzeczoznawca wycenił nieruchomość przed wejściem w życie planu z [...] roku przyjmując faktyczny sposób korzystania z nieruchomości, ale jednocześnie nie wskazując jakie przeznaczenie terenu przy tej wycenie zostało przyjęte. Tymczasem grunt został w [...] roku podzielony na działki budowlane i uzbrojony w przyłącze energetyczne. W okresie nieobowiązywania planu działki na tym terenie były zbywane w cenach właściwych dla gruntów budowlanych, a nie po 7 zł za metr. Zdaniem skarżącej wycena nieruchomości przed wejściem w życie planu powinna się odbyć z uwzględnieniem powyższych okoliczności i uwzględnieniu możliwości wykorzystania nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego. Studium uwarunkowań dla R. z [...] roku przeznaczało ten teren dla funkcji mieszkaniowej. Podstawą dokonania wyceny powinny być nieruchomości podobne, a nie nieruchomości z rynku równoległego (G.) i to bez uzasadnienia przez rzeczoznawcę takiego wyboru. Podniosła także skarżąca, że decyzją o warunkach zabudowy powinna być także objęta część działki 2 7 (droga), w następstwie czego decyzja ta obejmowałaby 3361 m2, a nie 2116 m2. Wreszcie skarżąca podała, że przedmiotowy grunt został przez Miasto R. w [...] roku wyceniony na kwotę 17,20 zł, a pod koniec 2007 roku został sprzedany za kwotę 40 zł za m2. Do odwołania dołączono wykaz nieruchomości (załącznik nr 8) będących przedmiotem obrotu w [...] roku, położonych w R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w całości. Zdaniem organu odwoławczego renta planistyczna została prawidłowo naliczona od powierzchni 7709 m2. Zasadnie w tą powierzchnię nie wliczono obszaru działki nr 2 . Działka ta bowiem nie była objęta decyzją o warunkach zabudowy z [...] roku, ani wnioskiem inwestora o jej wydanie. Wskazał także organ odwoławczy na brak przepisu, który przewidywałby konieczność sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego w przypadku, gdy strona nie zgadza się z jego treścią. Strona natomiast ma możliwość przedłożenia innego operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnioną osobę. W dalszej części motywów organ stwierdził, że nie jest uprawniony do merytorycznej kontroli operatu z uwagi na brak wiadomości specjalnych a przeprowadzona kontrola pod względem formalnym wykazała prawidłowość operatu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 36 ust. 4, 37 ust. 1 i 6 pzp, § 50 ust. 3 i § 4 ust. 1 rozporządzenia, a także art. 77 § 1, 80, 136, 7, 84 § 1 i 9 kpa. Zarzuty zostały uzasadnione w sposób zbieżny z argumentacją zawartą w odwołaniu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia [...]roku Sąd zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy oznaczonej sygn. P 58/08 związanej z badaniem zgodności z Konstytucją art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postępowanie w sprawie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...]roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (opłaty planistycznej) określonej w art. 36 ust. 4 pzp na rzecz gminy ciąży na właścicielu nieruchomości (użytkowniku wieczystym) w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel nieruchomość tę zbywa. Opłatę planistyczną ustaloną w planie (art. 15 ust. 2 pkt 12 pzp) pobiera wójt (burmistrz, prezydent miasta), ma ona charakter jednorazowy i jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości i jak stanowi art. 37 ust. 1 pzp – ustala się ją na dzień sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu (zmianie) planu a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 2 pzp). Podsumowując powyższą regulację prawną należy stwierdzić, że warunkiem naliczenia opłaty planistycznej jest ustalenie, iż powodem wzrostu wartości nieruchomości jest uchwalenie (zmiana) miejscowego planu, czyli, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego (zmienionego) planu. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją opłata planistyczna została wymierzona od powierzchni 7.709 m2, która została przez skarżącą zbyta aktem notarialnym z dnia [...]roku (po odliczeniu powierzchni działek objętych decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...]roku i postanowieniem o sprostowaniu tej decyzji z dnia [...]roku), a więc po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta R., co miało miejsce [...]roku. W sprawie jest bezsporne, że poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc [...]roku przeznaczał przedmiotowe działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (symbol planu – [...]), a nowy plan określił je jako tereny produkcyjno-usługowe (symbol [...]). Z uwagi na zapisy "starego" i "nowego" planu należy stwierdzić, że w sprawie nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] roku sygn. akt P 58/08 bowiem dotyczy on sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości w "starym" i "nowym" planie zostało określone tak samo. Jak wynika z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego K. U. wzrost wartości przedmiotowych działek został ustalony jako różnica między wartością nieruchomości określona z uwzględnieniem ich przeznaczenia w planie z [...] roku, a faktycznym sposobem wykorzystania nieruchomości w okresie bezplanowym, którym było wykorzystanie w celach rolniczych, co ustalono w oparciu o zapisy ewidencji gruntów. Operat ten został sporządzony [...] roku, a kolejne korekty w dniach [...]r. i [...]r. dotyczyły powierzchni podlegającej opłacie planistycznej, ale żadna z tych korekt nie zawierała potwierdzenia aktualności operatu. Sposób potwierdzenia aktualności operatu określa art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2003 r. nr 46, poz. 543 z zm.). Brak potwierdzenia aktualności operatu uniemożliwia jego wykorzystanie do celu, dla którego został sporządzony po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia (art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce...). Skoro więc zaskarżona decyzja została wydana [...] roku to oznacza to, że operat szacunkowy z dnia [...] roku nie mógł być podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, a następnie należnej opłaty planistycznej. Decyzja została więc wydana z naruszeniem art. 37 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 11 pzp oraz w związku z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce. Naruszenie to, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że skład orzekający nie podziela stanowiska organu odwoławczego co do jego uprawnień, wynikających z art. 80 kpa, odnośnie operatu szacunkowego. Operat taki jest bowiem dowodem w sprawie i z tego powodu podlega nie tylko sprawdzeniu pod względem formalnym, ale także ocenie organu. W szczególności organ powinien więc ocenić czy wybrana przez rzeczoznawcę metoda wyceny, jest uzasadniona, a w sytuacji gdy jak w niniejszej sprawie, określenie wartości nieruchomości następuje przy wykorzystaniu podejścia porównawczego, czy przyjęte w operacie do ustalenia ceny średniej nieruchomości były istotnie nieruchomościami podobnymi. Niewątpliwie nieruchomościami podobnymi w pierwszym rzędzie są nieruchomości z rynku lokalnego, a wykorzystanie transakcji dotyczących innego rynku może wynikać jedynie z braku odpowiednich transakcji na rynku lokalnym i zawsze powinno być uzasadnione. Skarżąca kwestionując obliczoną przez rzeczoznawcę wartość nieruchomości przed wejściem w życie nowego planu wskazała na szereg transakcji dokonanych na rynku lokalnym podobnymi nieruchomościami (wykaz dołączony do odwołania z dnia [...] roku) twierdząc, że przy ich uwzględnieniu wartość zbytej przez skarżącą nieruchomości byłaby znacznie wyższa od obliczonej przez rzeczoznawcę. Do tych twierdzeń skarżącej organ się nie ustosunkował co stanowi naruszenie art. 78 § 1, 80 i 107 kpa. Natomiast Sąd nie podziela stanowiska skarżącej co do tego, że z uwagi na zapisy planu, który utracił moc, podziału działek pod rządami tego planu na działki budowlane, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R., przedmiotowe działki w okresie bezplanowym zachowały charakter budowlany i przy uwzględnieniu tego faktu winna być obliczona ich wartość w tym okresie. W ocenie Sądu w okresie bezplanowym działki mogły mieć charakter budowlany jedynie wówczas, gdyby wydano dla nich decyzję o warunkach zabudowy z możliwością realizacji konkretnej inwestycji. Przy braku dla danego terenu planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy, w żadnym wypadku nieruchomość nie stanowi działki budowlanej. Działką taką w świetle art. 2 pkt 12 pzp, jest bowiem nieruchomość spełniająca wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Także podział nieruchomości na działki budowlane dokonany w oparciu o zapisy planu, który utracił moc [...] roku nie ma wpływu na ustalenie charakteru tych działek po tej dacie. Niezasadnym – zdaniem składu orzekającego – jest "odwoływanie się przez skarżącą do zapisów "studium". Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może być podstawą do ustalenia przeznaczenia terenu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym posługuje się od wejścia w życie kryterium "faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem planu". Jedynie w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania (zmiany) planów stosuje się przepisy ustawy o gospodarce (art. 37 ust. 11 pzp). Zdaniem Sądu z uwagi na jednoznaczną treść art. 37 ust. 1 pzp, który to przepis określa sposób ustalania wartości nieruchomości na użytek ustalania opłaty planistycznej, do takiego postępowania nie może mieć równocześnie zastosowania przepis art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako pozostającej w oczywistej sprzeczności z ustawą z 2003 roku. Materialnoprawną podstawą wydania decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej jest art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 pzp, a więc regulacje tej ustawy muszą mieć pierwszeństwo przed redakcją przepisów w zakresie ustalania wartości nieruchomości, wynikające z ustawy z 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Gdyby inaczej rozumować, przepis art. 37 ust. 1 pzp byłby zbędny, gdyż wystarczająca byłaby regulacja art. 37 ust. 11 tej ustawy. Potwierdza to także brzmienie § 50 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 z zm.). Zmiany tego przepisu dokonane rozporządzeniem z dnia 27 września 2005 roku (Dz. U. nr 196, poz. 1628) nie polegały na zmianie stanu prawnego, a jedynie na dostosowaniu trybu szacowania nieruchomości do treści art. 37 ust. 1 pzp i odróżnieniu ustalania wartości nieruchomości na potrzeby opłaty planistycznej od wyceny, sporządzonej na użytek innych postępowań, prowadzonych w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami. Nie objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki nr 2, a w konsekwencji naliczenie opłaty od tej działki, może być przez skarżącą kwestionowane jedynie w trybie środków nadzwyczajnych skierowanych do prawomocnej decyzji o warunkach. Mając na uwadze powyższe stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 § 1, art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) orzekł jak w sentencji. W postępowaniu ponownym organy orzekające przede wszystkim zlecą rzeczoznawcy sporządzenie operatu szacunkowego, którego oceny dokonają zgodnie z wyżej przedstawionym stanowiskiem Sądu i dopiero po przyjęciu, że wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu został prawidłowo ustalony nalicza stosowną opłatę planistyczną. Oczywiście obowiązkiem organów jest przedstawienie w motywach podjętych rozstrzygnięć sposobu obliczenia wzrostu wartości nieruchomości, naliczenia opłaty i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skarżącej, a także sposobu kontroli operatu szacunkowego, co wynika z art. 107 § 3 kpa.