II SA/Gl 1524/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 7 pkt 5, art. 8 ust. 1 i 12, art. 38, art. 147 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1507 ze zm.) i art. 104 oraz art. 108 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przyznał J. B. (dalej strona lub skarżący) zasiłek okresowy w lipcu 2020 r. w wysokości 339,56 zł, w sierpniu 2020 r. w wysokości 273,06 zł oraz we wrześniu 2020 r. w wysokości 309,05 zł oraz nadał decyzji tej rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że strona spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej, a następnie przybliżył zasady przyznawania zasiłku okresowego i ustalania jego wysokości. W końcowej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przybliżył zasady ustalania wysokości dochodu strony w poszczególnych miesiącach i na tej podstawie ustalił wysokość przyznawanego świadczenia. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która pismem złożonym w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 8 września 2020 r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach. W odwołaniu tym zakwestionowała wysokość przyznanego świadczenia i wskazała na zły stan zdrowia oraz podniosła własną niepełnosprawność. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach tego rozstrzygnięcia przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, przybliżono wniosek strony oraz jej sytuację dochodową. W dalszej kolejności przybliżono zasady przyznawania zasiłku okresowego z pomocy społecznej oraz występujące w organie pierwszej instancji ograniczenia wynikające z niewystarczającej ilość środków finansowych na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, w oparciu o ustalenia poczynione w ramach postępowania wyjaśniającego ustalił wysokość dochodu strony w poszczególnych miesiącach, na które przyznano wnioskowaną pomoc. W konkluzji rozstrzygnięcia podkreślono, że organ pierwszej instancji ograniczył wysokość przyznanego świadczenia do 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby a dochodem tej osoby, to jest do wysokości gwarantowanej. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej powyższej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które w konsekwencji doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. W ocenie skarżącego organy administracji publicznej w ramach przedmiotowej sprawy dopuściły się naruszenia postanowień art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy te winny prowadzić postępowanie administracyjne mając na względzie słuszny interes strony oraz pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa, a w sprawie tej tego nie uczyniły. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację to tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pismem z 29 marca 2021 r. pełnomocnik skarżącego, adwokat P. G. wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego zarzucając jej naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej i Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze tej podniesiono brak wykazania występowania przesłanek ograniczających wysokość przyznanego zasiłku oraz niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją, Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli Sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Ponadto po myśli art. 134 § 2 przywoływanej powyżej ustawy, Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Na wstępie przyjdzie podkreślić, że Sąd uwzględnił wniesioną skargę, jednakże nie kierował się zarzutami sformułowanymi przez skarżącego, chociaż podniósł on naruszenie przepisów prawa materialnego, to jednak nie wskazał, które to przepisy zostały naruszone. Uwzględnienie skargi wyniknęło z dostrzeżenia ułomności w działaniu organów administracji, które przeniosły się na poddane sądowej kontroli rozstrzygnięcia. Na wstępie tej części rozważań należy wpierw odnieść się do sytuacji skarżącego, albowiem ma ona znaczenie dla oceny działań podejmowanych przez organy administracji publicznej. Skarżący jest osobą prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymującą się lekkim stopniem niepełnosprawności i jak wynika to z akt administracyjnych, narzekającą na zły stan zdrowia i liczne schorzenia. Nadto skarżący jest zarejestrowany w organie zatrudnienia jako poszukujący zatrudnienia. Obecnie skarżący nie dysponuje żadnym własnym dochodem i utrzymuje się wyłącznie ze środków pomocy społecznej. Po przedstawieniu sytuacji faktycznej skarżącego, przywołać należy regulacje prawne dotyczące zasad przyznawania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Stosownie do postanowień art. 38 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł miesięcznie. Kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z powyższymi regułami nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, przy czym wysokość ta nie może być niższa niż 20 zł. Stosownie do postanowień art. 8, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd postanowił zrezygnować z przywołania pomniejszeń dochodu skarżącego, ponieważ jak zostało to zaznaczone, skarżący nie dysponuje żadnym własnym dochodem. Z przywołanych powyżej przepisów na uwagę zwraca regulacja zamieszczona w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którą za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Oznacza to, że w przypadku ustalania wysokości dochodu uprawniającego do otrzymania świadczenia pieniężnego pod uwagę bierze się dochód z miesiąca poprzedzającego dzień złożenia wniosku lub z miesiąca złożenia wniosku w przypadku wystąpienia dochodu utraconego. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji, a za nim organ odwoławczy rozpoznawali sytuację dochodową skarżącego w poszczególnych miesiącach objętych decyzją o przyznaniu zasiłku okresowego. Działanie takie podyktowane wiernym odzwierciedleniem sytuacji skarżącego w każdym kolejnym miesiącu nie znajduje umocowania w treści obowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej. Z treści przywołanego powyżej przepisu wynika, że dochód ustala się na miesiąc przed złożeniem wniosku lub z miesiąca złożenia wniosku. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organy uznały, że skarżący spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej oraz przyznały mu zasiłek okresowy na trzy miesiące. W tym zakresie organy podejmują rozstrzygnięcie w ramach uznania administracyjnego i z dostępnych akt oraz z treści kwestionowanych decyzji nie wynika, czym się powyższe organy kierowały przyznając skarżącemu zasiłek okresowy na trzy miesiące, a nie na inny krótszy czy dłuższy okres. Ponadto przy ustalaniu wysokości przyznawanego świadczenia organy te ustalały wysokość dochodu skarżącego dla każdego miesiąca i dokonywały stosownych obliczeń wysokości przyznawanego świadczenia. Działania takie nie mają umocowania w treści przywołanego art. 8 ust. 3 ustawy, ponieważ skarżący złożył tylko jeden wniosek 30 czerwca 2020 r., a zatem organy te obowiązane były ustalić dochód skarżącego na maj 2020 r. i podjąć rozstrzygnięcie co do wysokości przyznawanego świadczenia na przyjęty przez siebie okres czasu. Prawidłowość ustalenia wysokości dochodu osoby jest elementem formalnym, który determinuje kolejne działania podejmowane przez organ pomocy społecznej względem osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Zatem w momencie ubiegania się o przyznanie zasiłku okresowego skarżący spełnia wymogi do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej. Okoliczność ta rzutuje na ocenę działań podejmowanych przez organ pierwszej instancji względem skarżącego. Przyjdzie w tym miejscu podnieść, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobie przezwyciężenie trudnej sytuacji, której nie jest w stanie przezwyciężyć wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). Przezwyciężenie trudnej sytuacji dokonuje się w oparciu o przyjętą i realizowaną z taką osobą strategię wychodzenia z trudnej sytuacji życiowej. Oznacza to, że zgłoszona przez osobę potrzeba jest dla organu administracji publicznej impulsem do zbadania sytuacji strony i opracowania planu, przy wykorzystaniu którego osoba taka zostanie poddana procesowi wyprowadzenia z trudnej sytuacji. Instrumentem, który w tym zakresie może być wykorzystany jest kontrakt socjalny przewidziany treścią art. 108 powyżej wskazanej ustawy. Tym samym zgłoszona potrzeba przez taką osobę będzie mogła być zaspokojona tylko wówczas, gdy będzie mieściła się w takim planie działań organu. Inaczej mówiąc świadczenie z pomocy społecznej w formie świadczenia pieniężnego (zasiłku celowego czy okresowego) winno być traktowane jako instrument do osiągnięcia określonego celu. Takie ujęcie miejsca i roli zasiłku celowego i okresowego skutkuje tym, że winien on mieścić się w planie pomocy przewidzianej dla takiej osoby. Przenosząc tą sytuację na przedmiotową sprawę przyjdzie stwierdzić, że organy administracji rozpoznały tylko wniosek strony. Wynika to z tego, że w aktach zalegają decyzje, mocą których przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup środków czystości, czy też przyznano świadczenie w postaci posiłków serwowanych w stosownym barze. Natomiast w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych brak jest jakiejkolwiek informacji na temat działań podejmowanych względem skarżącego, przy wykorzystaniu których organy administracji podejmą działania zmierzające do wyprowadzenia skarżącego z trudnej sytuacji, w której się znajduje. Skład orzekający zdaje sobie sprawę z tego, że sytuacja skarżącego jest szczególna, ponieważ jest osobą niepełnosprawną i nie jest uprawniony do otrzymywania renty. Zatem utrzymuje się wyłącznie ze świadczeń pomocy społecznej. Fakt ten winien wymóc na pracownikach socjalnych prowadzących skarżącego opracowanie z nim wspólnej drogi dalszego funkcjonowania, która będzie zgodna z celami i możliwościami gminy, jak również będzie respektowała fundamentalne prawo przysługujące każdej osobie, a mianowicie jej godność. Skład orzekający w niniejszej sprawie ma świadomość tego, że ocena działań pracowników socjalnych przez skarżącego jest subiektywna, jednakże wynika ona z tego, że skarżący nie czuje się traktowany w sposób obiektywny. Z drugiej strony skarżący musi mieć świadomość tego, że jego potrzeby nie muszą być uwzględniane w pełnym zakresie, ponieważ ich zaspokajanie zależne będzie od możliwości pomocy społecznej. Tym samym skarżący musi mieć świadomość tego, że w określonych sytuacjach wysokość otrzymywanych świadczeń może być niższa lub wyższa, przy czym każda zmiana wysokości przyznawanych świadczeń winna mieć w polu widzenia dwa elementy, a mianowicie realne potrzeby osoby korzystającej ze świadczeń pomocy społecznej uwzględniające godność człowieka oraz możliwości pomocy społecznej. Powyższe stwierdzenia oznaczają tyle, że świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być traktowane jako stałe źródła dochodu, a wysokość przyznawanych świadczeń będzie niezmienna i gwarantowana. W skardze do tutejszego Sądu skarżący podniósł naruszenie przepisów prawa materialnego, przy czym nie wskazał, które przepisy zostały naruszone. Zarzut skarżącego w kontekście przeprowadzonych powyżej rozważań należy uznać za trafny, albowiem organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia postanowień art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, czyli regulacji dotyczącej zasad ustalania dochodu przy przyznawaniu przyznanego skarżącemu zasiłku okresowego. Pośrednio za trafny uznać należy zarzut pełnomocnika o naruszeniu przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej skardze podniesiono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że w ocenie składu orzekającego organy administracji publicznej w sposób prawidłowy ustaliły sytuację faktyczną skarżącego i w tym zakresie nie można im stawiać zarzutów naruszenia prawa, natomiast odrębną kwestią jest to, czy wyprowadzone z ustalonego stanu faktycznego ustalenia są prawidłowe i zasługują na aprobatę. Mając na uwadze fakt, że w decyzji organu pierwszej instancji brak jest odwołania się do przesłanek wskazujących na motywy przyznania skarżącemu zasiłku okresowego na trzy miesiące można powiedzieć, że organ ten dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego, a uchybienie to nie zostało dostrzeżone przez organ odwoławczy, tylko usankcjonowane utrzymaniem w mocy kwestionowanej decyzji. W konsekwencji działania takie można zakwalifikować do naruszeń zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a zatem do naruszenia postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze pełnomocnik skarżącego podnosi zarzut ograniczenia wysokości świadczenia ograniczonymi środkami finansowymi będącymi w dyspozycji pomocy społecznej. Tak postawiony zarzut nie jest trafny, albowiem ograniczenie wysokości świadczeń ma umocowanie w treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, a ponadto organy administracji w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć okoliczność tą powołały i wykazały. Podnoszone okoliczności wyczerpują znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji ponownie dokona oceny sytuacji faktycznej skarżącego i mając w polu widzenia opracowany program działań względem skarżącego, który jak zostało to powyżej zaznaczone, posiada dochody wyłącznie pochodzące z szeroko rozumianej pomocy społecznej, podejmie stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając już wypłaconą skarżącemu pomoc w ramach realizacji przyznanych zasiłków okresowych. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. mr