II SA/Gl 1526/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z 13 maja 2011 r. J. B. zwrócił się do Burmistrza K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowo-usługowego w zakresie funkcji usługowej na działkach nr 1, 2 i 3 w K. przy ul. [...]. Określono parametry obiektu, w tym powierzchnię sprzedaży na 380 m2. Wielkość tę skorygowano pismem z 16 sierpnia 2011 r. na 590 m2 powierzchni sprzedaży po rozbudowie, a następnie pismem z 31 sierpnia 2011 r. na 640 m2 powierzchni sprzedaży po rozbudowie. Pierwszą z wydanych w sprawie decyzji z dnia [...] r. Burmistrz K. odmówił ustalenia warunków zabudowy, rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z [...] r. Następnie Burmistrz K. dwukrotnie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji decyzjami z [...] r. i [...] r. Każde z tych rozstrzygnięć zostało uchylone przez SKO w C., odpowiednio decyzjami z [...] r. i [...] r., przekazującymi sprawę do ponownego rozpoznania. Prowadząc ponownie postępowanie, zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji SKO z dnia [...] r., organ I instancji zweryfikował parametry inwestycji w zakresie wielkości powierzchni sprzedaży, którą inwestor określił na 640 m2, co odpowiada wielkości przyjętej w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] r. Po poinformowaniu stron postępowania o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, decyzją z [...] r. Burmistrz K. ustalił dla J. B. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku handlowo-usługowego o powierzchni sprzedaży – po rozbudowie – 640 m2, położonego w K. przy ul. [...] na działkach 1, 3, 4 i 2. Projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę. W decyzji ustalono linię zabudowy zgodnie z częścią graficzną, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu określono na 35 %, wielkość powierzchni biologicznie czynnej na 20 % powierzchni terenu i określono gabaryty projektowanej rozbudowy budynku na jedną kondygnację, szerokość elewacji frontowej maksymalnie 43 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 6,5 m, dach dwu lub wielospadowy o kącie nachylenia połaci 30-400. Dostęp do drogi publicznej ulicy [...] i ul. [...] przewidziano istniejącymi wjazdami, a do ul. [...] projektowanym zjazdem dla drogi pożarowej. Określono ilość miejsc parkingowych minimalnie 4 na każde 100 m2 powierzchni sprzedaży i minimum 2 miejsca na każde 10 osób zatrudnionych, nie mniej niż 2 miejsca. Załączniki do decyzji stanowią część graficzna i tekstowa wyników analizy oraz załącznik mapowy sporządzony na mapie w skali 1:500. Analiza funkcji i cech zabudowy została przeprowadzona w obszarze wyznaczonym na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że teren inwestycji wyznaczony liniami rozgraniczającymi nie jest objęty planem miejscowym, ani obowiązkiem sporządzenia planu, obowiązek taki nie istnieje również ze względu na planowaną wielkość powierzchni sprzedaży, która nie przekracza 2.000 m2. Przeprowadzona analiza potwierdza spełnienie wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Teren inwestycji ma dostęp do dróg gminnych – ulic [...],[...] i [...]. W obszarze analizowanym istnieje zabudowa mieszkaniowa i usługowa, dostępna z tych samych dróg. Po drugiej stronie ulicy [...] zlokalizowany jest pawilon sieci "A". Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, inwestycja nie narusza przepisów odrębnych w szczególności w zakresie ochrony środowiska, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w granicach terenu nie występują tereny zalewowe, górnicze, osuwiskowe i zdegradowane. Obszar analizowany obejmuje teren o szerokości 90 m wokół terenu projektowanej inwestycji (trzykrotność frontu działki wynoszącego 30 m). Inwestycja została pozytywnie uzgodniona przez zarządcę drogi pismem Burmistrza K. z 19 lipca 2011 r. i zaopiniowana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. pismem z [...] r. Odwołania od decyzji wnieśli pełnomocnik P. P. oraz W. C. Pełnomocnik P. P. podtrzymał swój sprzeciw wyrażony wobec inwestycji w toku całego postępowania i wniósł o wystąpienie o kolejną opinię inspektora sanitarnego, albowiem w wyniku uruchomienia w sąsiedztwie nowej inwestycji pod postacią myjni samochodowej, doszło do natężenia hałasu, co wymaga uwzględnienia. Zakwestionowano też, aby inwestor na własnej działce posiadał dość miejsca na zapewnienie parkingu. Zawnioskował o przeprowadzenie badania natężenia ruchu samochodowego na terenie osiedla i zbadanie przepustowości istniejących ulic osiedlowych. W. C. w złożonym odwołaniu podniosła, że inwestor zaniża wielkość już istniejącej powierzchni sprzedaży, zatem po rozbudowie będzie ona faktycznie wynosiła ok. 1.200 m2, a nie 640 m2. W decyzji nie określono wielkości obiektu po rozbudowie. Przy 1.200 m2 powierzchni sprzedaży inwestor nie ma możliwości zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Zaprojektowana droga pożarowa będzie służyła zwykłej obsłudze komunikacyjnej i potrzebom zaopatrzeniowo-parkingowym. Lokalizacja narusza warunki ochrony przeciwpożarowej. Wskazano też na uciążliwości powodowane funkcjonowaniem inwestycji przekraczającej potrzeby lokalne i sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej, naruszenie interesów mieszkańców terenów przyległych. Wskazano, że miejscowy plan zagospodarowania dla obrębu Z. przy ul. [...] w K., przyjęty uchwałą Nr [...] z [...] r. określa przeznaczenie terenów przy ul. [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. uchyliło pkt 2.1.2 a) rozstrzygnięcia organu I instancji w części dotyczącej szerokości elewacji frontowej i w tym zakresie ustaliło szerokość elewacji frontowej po rozbudowie budynku handlowo-usługowego maksymalnie na 43 m. W uzasadnieniu szczegółowo opisano przebieg postępowania. Wyjaśniono, że decyzja organu I instancji wymagała zmiany w części dotyczącej szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z wnioskiem inwestor zamierza rozbudować pawilon o wymiarach 24,5 x 21,5 m, usytuowany 6 m od granicy z działką 5 i 3 m od granicy z działką 6. Takie parametry naniesiono na załączniku graficznym. W tych okolicznościach należało określić szerokość elewacji frontowej na 43 m, taką też szerokość ma elewacja budynku "A". W pozostałym zakresie decyzję organu I instancji Kolegium oceniło jako prawidłową. Zarzuty podnoszone w odwołaniach nie mogą odnieść skutku w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy, którego celem jest ustalenie zgodności zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ładem urbanistycznym. Badanie inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi będzie miało miejsce przy ewentualnym udzieleniu pozwolenia na budowę. W decyzji prawidłowo ustalono, w oparciu o przeprowadzoną analizę, parametry i wskaźniki kształtowania przyszłej zabudowy. W skardze do sądu administracyjnego W. C. wniosła o zmianę decyzji Kolegium i wydanie decyzji odmownej. W uzasadnieniu podała, że kupiła działkę pod zabudowę w terenie przeznaczonym zgodnie z ówczesnym planem pod budownictwo mieszkaniowe. Z tego tytułu gmina ma zobowiązania wobec mieszkańców. Decyzja została wydana z pominięciem uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych i interesów osób trzecich. Obiekt ze względu na rozmiary nie będzie miał funkcji lokalnej i będzie generował uciążliwości dla mieszkańców. Plan przyjęty uchwałą z [...] r. dla terenu położonego przy ul. [...] przeznacza ten teren pod zabudowę mieszkaniową, sakralną i realizację ulic i ciągu pieszego. Nie naniesiono na jego rysunku istniejących budynków mieszkalnych i mimo przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jest obecnie przemysłowo-usługowym – wybudowano myjnię samochodową. Zarzucono, że Kolegium w ogóle nie odniosło się do kwestii naruszenia warunków ochrony przeciwpożarowej opisanych w dostarczonej organowi opinii oraz kwestii wielkości powierzchni sprzedaży, która po rozbudowie przekroczy wielkość wskazaną w decyzji, co z kolei wymusi zwiększenie ilości miejsc parkingowych, na co inwestor nie ma miejsca. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślono, że teren inwestycji pozbawiony jest planu, który wygasł z dniem [...] r., a plan przyjęty uchwałą nr [...] nie obejmuje terenu inwestycji. Decyzja limituje też wyraźnie powierzchnię sprzedaży. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądów administracyjnych jest zgodność z prawem zaskarżonych decyzji. Katalog możliwych rozstrzygnięć sądu w przypadku uwzględnienia skargi określa art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Umożliwia on jedynie uchylenie przez Sąd (lub stwierdzenie nieważności) kontrolowanej decyzji, co rodzi ten skutek, że sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu przez organ administracji. Sądy administracyjne nie są bowiem powołane do działania zamiast organów administracji, nie mogą wydawać decyzji. Z tego względu nawet w przypadku uwzględnienia skargi sąd administracyjny nie ma możliwości zmiany decyzji, czy wydania decyzji odmownej, jak tego domagała się w skardze skarżąca. Warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji jest jednak stwierdzenie przez Sąd, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.), względnie stwierdzenie przesłanek nieważności decyzji lub naruszenia będącego podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Takich naruszeń w niniejszej sprawie Sąd jednak nie stwierdził, dokonując jej badania zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., czyli w granicach sprawy, ale nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wydawanie decyzji o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem). Trzeba podkreślić i wyjaśnić skarżącej, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do realizacji inwestycji, jest to decyzja poprzedzająca ewentualne pozwolenie na budowę wówczas, gdy teren pozbawiony jest planu miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przeznaczenie terenu i określenie jego zagospodarowania następuje w planie miejscowym. W przypadku braku planu określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 u.p.z.p.). W decyzji tej określa się rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w szczególności w zakresie ładu przestrzennego, ochrony środowiska, zdrowia ludzi i dziedzictwa kulturowego, infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich, a także linie rozgraniczające teren inwestycji, naniesione na miejsce w odpowiedniej skali (art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W przypadku planowanej budowy obiektu handlowego wniosek o ustalenie warunków powinien zawierać określenie powierzchni sprzedaży (art. 64 ust. 2 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie teren inwestycji pozbawiony jest planu co uzasadniało wszczęcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Fakt, że teren położony w sąsiedztwie ma obowiązujący plan sytuacji tej nie zmienia, plan ten nie jest także kryterium ustalenia warunków zabudowy, które ustala się zgodnie z regułami określonymi ustawą i rozporządzeniem. Trzeba też zgodzić się z Kolegium, że zakres rozstrzygnięcia zawieranego zgodnie z art. 54 u.p.z.p. w decyzji nie obejmuje badania zgodności inwestycji z warunkami technicznymi, w tym dotyczącymi bezpieczeństwa pożarowego. Te kwestie są rozstrzygane na etapie badania projektu budowlanego przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Kolegium nie miało zatem ani podstaw, ani potrzeby, odnosić się do złożonej przez skarżącą opinii dotyczącej warunków ochrony przeciwpożarowej. Podobnie nie mogły odnieść skutku zarzuty dotyczące powierzchni sprzedaży i związanej z nią ilości miejsc parkingowych. Zgodnie z art. 64 ust. 2 u.p.z.p. inwestor określił wielkość powierzchni sprzedaży, podając 640 m2 po rozbudowie. Jest to wielkość, która nie przekracza limitu 2.000 m2 wskazanego w art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p., skutkującego obowiązkiem sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla takiej też powierzchni sprzedaży ustalono warunki zabudowy. Bez jej zmiany, limitem w tym zakresie ograniczony będzie organ zatwierdzający projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę. Nie jest wobec tego dopuszczalne, aby po rozbudowie obiekt miał większą powierzchnię sprzedaży niż określona w decyzji, zachowanie tego warunku jest sprawą inwestora. To samo dotyczy miejsc parkingowych, ustalono ich obligatoryjną ilość w zależności od wielkości powierzchni sprzedaży i ilości pracowników. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy określa art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W skardze nie podniesiono żadnego zarzutu w stosunku do tych przesłanek. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do dróg publicznych (gminnych), a działki leżące w wyznaczonym obszarze analizowanym, dostępne z tych samych dróg, są zabudowane w sposób umożliwiający określenie wymagań dla nowej zabudowy. Określenie to nastąpiło w sposób uregulowany w rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 rozporządzenia na kopii mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w odpowiedniej skali (1: 500 lub 1:1000) wyznaczono wokół terenu inwestycji obszar analizowany. Objął on wiele zabudowanych działek, co pozwoliło przeprowadzić analizę funkcji oraz cech zabudowy. W obszarze analizowanym stwierdzono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną oraz usługową (handel) w postaci pawilonu sieci "A", którego obecność pozwoliła na stwierdzenie zgodności funkcji planowanej zabudowy z istniejącą. Takie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej pozwala na uznanie rozbudowy obiektu usługowo-handlowego za zabudowę uzupełniającą. Wskaźniki zabudowy ustalono zgodnie z przepisami § 4-8 rozporządzenia, określając linię zabudowy, wskazano wielkość powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, szerokość i wysokość elewacji frontowej, geometrię dachu. Wyniki analizy opracowano w postaci graficznej i opisowej i zgodnie z § 9 rozporządzenia stanowią one załącznik do decyzji. Prawidłowo także, w ocenie Sądu, organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w części dotyczącej określenia szerokości elewacji frontowej i ustalił ją samodzielnie. Podstawę do takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego stanowi art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Zmiana rozstrzygnięcia organu I instancji była zasadna, albowiem jego rozstrzygnięcie w pkt 2.2.2. dotyczące szerokości elewacji frontowej mogło budzić wątpliwości. Określając gabaryty projektowanej rozbudowy, szerokość elewacji ustalono na 43 m. Mogło to rodzić wątpliwości, czy wielkość ta jest niezależna od szerokości elewacji już istniejącej. Prawidłowo organ odwoławczy kwestię tę sprecyzował, uzasadniając zmianę przekonywująco zarówno poprzez odniesienie się do zamierzeń inwestora, jak i do cech istniejącej w sąsiedztwie zabudowy usługowej. W ocenie Sądu przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. W tej sytuacji podlegała ona oddaleniu, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. sw