II SA/Gl 1528/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 23 września 2024 r. nr SKO.II/426/102/2024 w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki oddala skargę. Wójt Gminy S. (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia 14 czerwca 2024r., nr [...], działając na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (podany publikator: Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., w skrócie: "u.p.z.p."), nakazał G. Spółka z o.o. z siedzibą w S. przy ul. [...] (dalej: "skarżąca Spółka") przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania części działki nr [...] i całej działki nr [...], położonych w S., przy ul. [...], karta mapy 5, poprzez usunięcie wszystkich składowanych i magazynowanych materiałów. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, że skarżąca Spółka w dniu 21.07.2010 r. nabyła działkę nr [...] o pow. 10 106 m², położoną w S. (akt notarialny nr [...]), która została objęta dwoma planami zagospodarowania przestrzennego. W jej skład wchodzą dwie działki, z których jedna o powierzchni 3 576 m² leżała w terenie, oznaczonym symbolem: 27 KDGP - tereny dróg głównych ruchu przyspieszonego; 19 U - tereny usługowym; 7 MN i 12 MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 28 KDZ - tereny dróg zbiorczych i była wówczas objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w sołectwie S. i R. w granicach ulic: [...], [...], [...], a od strony południowej przedłużenie ulicy [...], przyjętym uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] (dalej w skrócie: "M.p.z.p. z 2004"). W M.p.z.p. z 2004 był zapis, który brzmiał: "tereny (....) należy użytkować jak dotychczas przy czym dopuszcza się realizację sieci infrastruktury technicznej, ulic oraz prowadzenia prac ziemnych zmierzających do realizacji zabudowy zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenów zgodnie z przepisami niniejszej uchwały". Dodatkowo, w M.p.z.p. z 2004 ustalono, że: 1. Do czasu zagospodarowania terenów, wydzielonych na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, zgodnie z przeznaczeniem i warunkami ustalonymi w przepisach niniejszej uchwały dopuszcza się: 1) roboty budowlane polegające na rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz wymianę kubatury budynków istniejących, o innym przeznaczeniu niż ustalone w przepisach niniejszej uchwały na terenach przeznaczonych w planie dla zabudowy (zgodnie z parametrami i wskaźnikami zagospodarowania ustalonymi w planie dla poszczególnych rodzajów terenu), z zastrzeżeniem ust. 2 i 3; 2) dla budynków istniejących zlokalizowanych pomiędzy linią rozgraniczającą drogi a nieprzekraczalną linią zabudowy, roboty budowlane o których mowa w pkt 1, za wyjątkiem kubatury; 3) dla budynków istniejących zlokalizowanych pomiędzy linią rozgraniczającą drogi a nieprzekraczalną linią zabudowy na działce nr [...], roboty budowlane o których mowa w pkt 1; 4) na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem A2ZC, w ramach dotychczasowego użytkowania jako tereny sportu i rekreacji, realizacji usług sportu i rekreacji, w szczególności trybun sportowych. M.p.z.p. z 2004 obowiązywał od dnia 18.12.2004 r. do dnia 6.08.2015 r. Natomiast pozostała część działki nr [...] o pow. 6 530 m² została objęta symbolem E23RZ - tereny zieleni w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] (dalej: "M.p.z.p. z 2005"), dla terenów położonych w sołectwie S. na południe od ulicy [...], z wyłączeniem terenów w granicach ulic [...], [...], [...], [...] i [...], oraz w granicach ulic [...], [...], [...], a od strony południowej przedłużenie ulicy [...]. M.p.z.p. z 2005 obowiązywał od dnia 20.11.2005 r. do dnia 6.08.2015 r. Z dniem 7.08.2015 r. wszedł w życie kolejny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w sołectwie R. i S. przyjęty uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] (dalej: "M.p.z.p. z 2015"), który został zmieniony uchwałą Rady Gminy S. z dnia [...] r. nr [...] (dalej: "M.p.z.p. z 2019"), w zakresie terenu położonego przy ulicy [...] w R. oznaczonego symbolem - E4U (zmiana ta nie miała wpływu na działkę nr [...]). M.p.z.p. z 2015 jest planem aktualnie obowiązującym, zgodnie z nim działka nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem: A9U - teren zabudowy usługowej; A80MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; A35KX - teren ciągów pieszo-jezdnych; A25KDD - teren dróg publicznych klasy dojazdowej. Powierzchnia działki nr [...] przeznaczona pod teren zabudowy usługowej stanowi ok. 9 740 m². Porównując zmiany, jakie nastąpiły w wyniku uchwalenia M.p.z.p. z 2004 i M.p.z.p. z 2015 r., na całej działce [...] zmianie uległ teren przeznaczony pod - układ komunikacyjny dróg, co ma wpływ na powierzchnię przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową. Część działki nr [...] nie została wykorzystana i zagospodarowana pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z ustaleniami M.p.z.p. z 2004, lecz była użytkowana w sposób dotychczasowy, tj. pod uprawy polowe, aż do czasu jej zakupu przez skarżącą Spółkę w 2010 r. Jak wynika ze zdjęć znajdujących się w załączniku Nr 1 do decyzji organu I instancji, w latach 2012 i 2015 następowało zagospodarowanie tej części działki oraz zmieniał się charakter je użytkowania. Skarżąca Spółka jako nowy właściciel na tej części działki nr [...] nie wybudowała domu jednorodzinnego ani też nie użytkowała jej rolniczo. Działka została wykorzystana do magazynowania i składowania różnych materiałów np. cystern do LPG, rur i stojaków na rury, palet z różnymi materiałami i sprzętem, wykorzystywanych do prowadzonej przez skarżącą Spółkę działalności. Na drugiej części działki nr [...] przeznaczonej pod teren zabudowy usługowej funkcjonuje hala produkcyjna (ta część nie została ujęta w sentencji decyzji organu I instancji, dopisek Sądu). Uchwalony M.p.z.p. z 2015 r., który wszedł w życie z dniem 7.08.2015 r. Nie zmienił przeznaczenia części działki [...] i nadal utrzymał przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz dotychczasowy sposób jej zagospodarowania, czyli pod uprawy rolne. Skarżąca Spółka na działce nie wybudowała budynku mieszkalnego jednorodzinnego ani też nie użytkowała jej rolniczo, natomiast wykorzystywała ją do magazynowania i składowania różnych materiałów, wykorzystywanych do prowadzonej działalności. Odnośnie ustaleń dotyczących działki nr [...] organ I instancji podał, iż skarżąca Spółka nabyła ją w dniu 21.05.2018 r. (akt notarialny rep. [...] Nr [...]). Na dzień jej nabycia obowiązywał i obowiązuje nadal M.p.z.p. z 2015, a zmiana dokonana M.p.z.p. z 2019 nie miała na nią wpływu. Zgodnie z M.p.z.p. z 2015 działka nr [...] najduje się w terenie oznaczonym symbolem: A83MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; A35KX - teren ciągów pieszo-jezdnych; A25KDD - teren dróg publicznych klasy dojazdowej. Skarżąca Spółka cały czas wykorzystywała ją i nadal wykorzystuje do składowania i magazynowania różnych materiałów. Na podstawie ortofotomapy i zdjęć dołączonych do protokołów z oględzin, stanowiących załącznik Nr 1 do decyzji organu I instancji przedstawiona została zmiana zagospodarowania części działki [...] na przestrzeni lat 2003-2023 i działki nr [...] na przestrzeni lat 2015-2023. Wymienione działki miały ciągle to samo przeznaczenie podstawowe, tj. pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak też miały zapewnioną ciągłość tymczasowego zagospodarowania (użytek rolny), w oparciu o M.p.z.p. z 2004 (obowiązujący do 6.08.2015 r.) i M.p.z.p. z 2015 (nadal obowiązujący). Zdaniem organu I instancji analiza zagospodarowanie obu tych działek wskazuje, że nastąpiło powiększenie powierzchni przeznaczonej pod składowanie i magazynowanie materiałów, związanych z działalnością skarżącej Spółki, chociaż jako podstawowe przeznaczenie mają one zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na której dopuszczona jest zabudowa usługowa, ale po spełnieniu warunków określonych w M.p.z.p. z 2015. Zgodnie z § 10 ust. 1 i 2 M.p.z.p. z 2015: 1. Wyznacza się ustalone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi tereny oznaczone symbolem A 1MN + A 145MN oraz E 1MN + E 55 MN , z podstawowym ich przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (...) 2. Na terenach o których mowa w ust. 1 dopuszcza się realizację: 1) zabudowy usługowej 2) usług sportu i rekreacji 3) rozbudowy istniejących siedlisk gospodarstw rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstw rybackich z zastrzeżeniem ust.4 4) budynków zaplecza. Zgodnie z § 4 pkt 7 M.p.z.p. z 2015 przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć główne przeznaczenia terenu, występujące na więcej niż 50% powierzchni każdej działki budowlanej i nie więcej niż 50% powierzchni całkowitej budynków położonych w granicach działki budowlanej. Na mocy § 5 ust. 1 M.p.z.p. z 2015 "Tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi mogą być zagospodarowane wyłącznie na cele zgodne z przeznaczeniem podstawowym lub łącznie na cele przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego, zgodnie z ustaleniami określonymi w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem iż zagospodarowanie na cele zgodne z przeznaczeniem dopuszczalnym nie może zaistnieć samodzielnie o ile nie określono inaczej w pozostałych przepisach niniejszej uchwały.". Jak wynika z zapisów obowiązującego M.p.z.p. z 2015, na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o symbolu A 80MN nie dopuszcza się możliwości zabudowy usługowej, w tym składowania i magazynowania jakichkolwiek materiałów służących prowadzeniu działalności gospodarczej, jeżeli nie są spełnione 2 warunki wynikające z przywołanych powyżej norm § 4 pkt 7 i § 5 ust. 1 M.p.z.p. z 2015, co zdaniem organu I instancji nie ma w sprawie miejsca. Intensywny sposób działań skarżącej Spółki doprowadził do zagospodarowania terenu w sposób niezgodny z zapisami M.p.z.p. z 2015 i nie doszło do budowy domów jednorodzinnych, czy też sposobu dotychczasowego użytkowania rolniczego. Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r., nr [...], organ I instancji, na podstawie art. 111 § 1 k.p.a., dokonał sprostowania pouczenia zawartego w decyzji z dnia 14 czerwca 2024 r., w zakresie terminu wniesienia środka zaskarżenia. W odwołaniu z dnia 15 lipca 2024 r. skarżąca Spółka zarzuciła powyższej decyzji naruszenie: - art. 7a § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i § 5 ust. 2 aktualnego planu miejscowego, tj. M.p.z.p. z 2015, poprzez brak sprecyzowania, jakie materiały mają być usunięte z działek, co uniemożliwia prowadzenie na nich jakiejkolwiek działalności nawet tej związanej z budową domów jednorodzinnych podczas, gdy takie materiały jak ziemia, betonowe kręgi, płyty betonowe, skała płonna mogą być wyprzedzająco składowane i magazynowane; - art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w związku art. 8 k.p.a., bowiem wnioskowała o zmianę planu miejscowego już w 2017 r., przez co miałaby możliwość budowy hali magazynowej i zapobiegłoby to powstaniu konfliktu z niektórymi sąsiadami; - art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, iż w trakcie postępowania administracyjnego część rur i sprzętu została wywieziona na wydzierżawione inne nieruchomości, a także całkowicie zaprzestano prowadzenia prac na przedmiotowych działkach; - art. 40 § 2 k.p.a., poprzez doręczanie pism skarżącej Spółce a nie ustanowionym pełnomocnikom (radcom prawnym), co stanowi rażące naruszenie prawa procesowego. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Akcentowała, że magazynowana po stronie południowej działek ziemia może być powtórnie wykorzystana do budowy domów lub drogi w związku z tym nie zostało wyjaśnione, czy jest również materiałem do usunięcia. Mimo kilkukrotnych oględzin organ I instancji nie wskazał, co może znajdować się na przedmiotowych działkach. Poinformowała, że planuje zbudować halę magazynową oraz umieścić materiały do produkcji na zakupionych w dniu 25 marca 2024 r. działkach nr [...] i [...], na których dopuszczona jest zabudowa usługowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia 23 września 2024 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 17, art. 18 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), art. 59 ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 czerwca 2024 r. Podkreśliło, że organ I instancji w całości wykonał wcześniejszą decyzję kasacyjną Kolegium z dnia 8 listopada 2023 r., nr [...], uwzględniając zawarte w niej wskazania oraz uznał że jedynie skarżąca Spółka jest stroną postępowania, bowiem mieszkańcy i właściciele działek w sąsiedztwie, którzy domagali się wszczęcia postępowania w tej sprawie, wykazali tylko interes faktyczny a nie interes prawny. Zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 59 ust. 3 u.p.z.p., bowiem ustalił, iż nieruchomości skarżącej Spółki, tj. część działki [...] i działka nr [...] przeznaczone były pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - A 80 MN. Zostały jednak wykorzystane do magazynowania i składowania materiałów będących własnością skarżącej Spółki, służących do prowadzonej działalności gospodarczej. Natomiast na drugiej części działki [...] dopuszcza się w planie miejscowym zabudowę usługową i tam też znajduje się hala produkcyjna. Stąd też organ I instancji słusznie uznał, iż zachodzą przesłanki do wydania decyzji nakazującej przywrócić poprzedni ich sposób zagospodarowania. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zgromadził materiał dowody pozwalający na wyjaśnienie stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 80 k.p.a.) i w sposób wyczerpujący rozpatrzył materiał dowody (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), dając temu wyraz w uzasadnieniu własnej decyzji. Z treści ustaleń M.p.z.p. z 2004 i M.p.z.p. z 2015 jednoznacznie wynika, że w pierwszej kolejności należy realizować przeznaczenie podstawowe, tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną lub realizować łącznie przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne. Wymienione zapisy nie dopuszczają innego sposobu wykorzystania nieruchomości, w tym również do składowania różnego rodzaju materiałów, czy sprzętu służącego do działalności gospodarczej. Działki w planie miejscowym musiały by mieć przeznaczenie pod składy czy magazyny. Skarżąca Spółka miała świadomość, że przeznaczenie jej działek nie jest zgodne z zapisami prawa miejscowego, stąd wystąpiła do organu I instancji o jego zmianę. Kolegium nie podzieliło zarzutu odwołania, dotyczącego naruszenia art. 40 § 1 k.p.a., poprzez niedoręczenie pism pełnomocnikom skarżącej Spółki. W aktach administracyjnych znajdują się bowiem dwa pełnomocnictwa dla dwóch radców prawnych, udzielone na papierze firmowym skarżącej Spółki, na którym widnieje adres ul. [...], [...]. Zatem nie ma innych adresów pełnomocników, ani też nie uwidoczniono adresu, na który ma być wysyłana kierowana do nich korespondencja. Argumentacja skarżącej Spółki, że materiały znajdujące się na działkach będą służyły do budowy budynku i drogi, w aktualnym stanie prawnym, zdaniem Kolegium również nie znajduje uzasadnienia. Pryzma ziemi nie może być uznana za materiał służących do wyrównania działki, czy też polepszenia gleby (cel rolniczy). Skarżąca Spółka nie posiada żadnych decyzji pozwalających na budowę domu jednorodzinnego, czy też drogi, co upoważniałoby do składowania dużej ilości materiałów. Niezrozumiały jest również zarzut odwołania, iż organ I instancji nie sprecyzował, jakie materiały mają być usunięte, skoro celem decyzji i całości prowadzonego postępowania administracyjnego było przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania działek, wynikającego z zapisów planu miejscowego. W tym zakresie, zdaniem Kolegium, skarżąca Spółka powinna wykonać wszelkie czynności i usunąć to, co nie jest związane z dotychczasowym sposobem zagospodarowaniu gruntu. Kolegium w całości podzieliło ustalenia dotyczące przeznaczenia działki nr [...] w M.p.z.p. z 2015 (teren oznaczony symbolem: A83MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; A35KX - ciągów pieszo-jezdnych; A25KDD - dróg publicznych klasy dojazdowej) oraz zagospodarowania części działki [...]. Obie miały ciągle to samo przeznaczenie podstawowe, tj. pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak też miały zapewnioną ciągłość tymczasowego zagospodarowania (użytek rolny). Odnosząc się do kwestii parkowania pojazdów na działce nr [...] organ I instancji, zdaniem Kolegium wyjaśnił, iż po zasięgnięciu opinii autora planu zagospodarowania przestrzennego istnieje możliwość realizacji miejsc postojowych na samodzielnej działce przeznaczonej pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednakże działki przeznaczone w M.p.z.p. z 2015 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie mogą być zagospodarowane jako place do składowania i magazynowania kontenerów, elementów układu sieciowego, palet, czy namiotów do spawania. Postanowieniem z dnia 19 listopada 2024 r., nr [...], Kolegium odmówiło wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia 23 września 2024r. W skardze z dnia 29 października 2024 r. skarżąca Spółka zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie: - art. 7a § 1, art. 9, art. 11 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. i § 5 ust. 2 M.p.z.p. z 2015, poprzez brak sprecyzowania, jakie materiały mają być usunięte z działek, co uniemożliwia prowadzenie na nich jakiejkolwiek działalności nawet tej związanej z budową domów jednorodzinnych podczas, gdy takie materiały jak ziemia, betonowe kręgi, płyty betonowe, skała płonna mogą być wyprzedzająco składowane i magazynowane, celem wybudowania na działce nr [...] budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym; - art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w związku art. 8 k.p.a., bowiem już w 2017 r. wnioskowała o zmianę planu miejscowego, co z pewnością zapobiegłoby powstaniu konfliktu z niektórymi sąsiadami i poszanowaniu ich interesów; - art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w związku z art. 8 i art. 77 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie, iż w trakcie postępowania administracyjnego część rur i sprzętu została wywieziona na wydzierżawione inne nieruchomości, a także całkowicie zaprzestano prowadzenia prac na przedmiotowych działkach. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Ponownie argumentowała w uzasadnieniu skargi, że magazynowana po stronie południowej działek ziemia może być powtórnie wykorzystana do budowy domów lub drogi, w związku z tym nie zostało wyjaśnione, czy jest również materiałem do usunięcia. Mimo kilkukrotnych oględzin organ I instancji nie wskazał, co może znajdować się na przedmiotowych działkach. Poinformowała, że planuje zbudować halę magazynową oraz umieścić materiały do produkcji na zakupionych w dniu 25 marca 2024 r. działkach nr [...] i [...], na których dopuszczona jest zabudowa usługowa. Podjęła również starania do zmiany planu dla części działki nr [...] i jej zmiany na działkę usługową, taką jaka była w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Podpisała już umowę o wykonanie prac projektowych, celem wybudowania na działce nr [...] budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym, a gdy dojdzie do zmiany planu i przekształcenia w teren usługowy, to ta umowa zostanie aneksowana i przedmiotem projektu będzie budowa hali magazynowej. Poinformowała, że w dniu [...] r. Gmina S. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu miejscowego na przedmiotowych działkach (k. 77 akt sądowoadministracyjnych). W odpowiedzi na skargę z dnia 19 listopada 2024 r. Kolegium wniosło o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1528/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 10 lutego 2025 r. skarżąca Spółka poinformowała o wydaniu decyzji z dnia 10 lutego 2025 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany o udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego na części działki nr [...] o pow. 5 379,68 m², sprostowanej w dalszej kolejności postanowieniem z dnia 27 lutego 2025 r. (k. 125-127). Na rozprawie w dniu 28 maja 2025 r., skarżąca Spółka przedłożyła udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej pismo organu I instancji z dnia 29 kwietnia 2025 r., zawierające informację, że w obecnie sporządzanym projekcie planu miejscowego, przedmiotowe działki znajdować się będą na terenie oznaczonym symbolem U i MNU, czyli teren usług i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 w związku z art. 3 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu należy podkreślić, że Sąd nie orzeka merytorycznie, tj. nie wydaje orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz bada zgodność zaskarżonej decyzji z obowiązującymi w dacie jej podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej. Nie może natomiast kierować się względami słuszności, czy zasadami współżycia społecznego, bądź też skutkami finansowymi wydanych decyzji. Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowej jest decyzja Kolegium z dnia 23 września 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 14 czerwca 2024 r. (opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia). Materialnoprawną podstawę ich wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., w skrócie oznaczonej, tak jak dotychczas: "u.p.z.p."). Przepis art. 35a u.p.z.p. stanowi, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, zakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zagospodarowania terenu w sposób sprzeczny z obowiązującym planem miejscowym. Przepis ten wszedł w życie z dniem 24 września 2023 r. na podstawie art. 1 pkt 34 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Aktualnie kwestia sprzeczności zagospodarowania terenu w razie, gdy teren ten objęty jest planem miejscowym, może skutkować zgodnie z art. 35a u.p.z.p. zakazem zagospodarowania tego terenu w sposób sprzeczny z zamierzeniem planistycznym. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu miejscowego (por. T. Filipowicz, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024; oraz wyrok NSA z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 432/19). Regulacja zawarta w art. 59 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. W myśl art. 59 ust. 2 u.p.z.p. przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Z art. 59 ust. 2a u.p.z.p. wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa we art. 29 ust. 1 pkt 1, 1a, 3 i pkt 16 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Analiza powyższego przepisu mimo, że w jego treści jest mowa o decyzji o warunkach zabudowy, pozwala na stwierdzenie, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak jak przedmiotowe działki w kontrolowanej sprawie, takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów (por. wyroki NSA z dnia: 21.01.2009 r. sygn. akt II OSK 6/08; 03.02.2017 r. sygn. akt II OSK 1250/15; 18.07.2017 r. sygn. akt II OSK 2882/15; 15.02.2018 r. sygn. akt II OSK 1028/16; 24.09.2019 r. sygn. akt II OSK 2345/18; 20.10.2020 r. sygn. akt II OSK 2478/20; 02.02.2022 r. sygn. akt II OSK 432/19; 13.06.2023 r. sygn. akt II OSK 541/22; 17.01.2024 r. sygn. akt II OSK 2056/22). Art. 59 ust. 3 u.p.z.p. również ma zastosowanie w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych. Wspomniana zmiana zagospodarowania terenu nie jest pojęciem zdefiniowanym, ale oznacza funkcjonalne przekształcenie terenu, które powstaje na przykład w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt IV SA/WA 213/12 i wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 września 2010r. sygn. akt II SA/Gd 697/09). Treść przypisywana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 823/16 wraz z przywołanym w nim stanowiskiem doktryny Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 379 i nast.). Co jednak istotne, punktem wyjścia dla tej oceny jest zidentyfikowanie zagospodarowania terenu, które jest zgodne z prawem dla danego obszaru oraz porównanie go z wprowadzoną przez określony podmiot zmianą (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 333/21). Uwzględniając powyższe założenie, w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p., należy uznać, że są to takie działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, kiedy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób, zgodny z obowiązującym planem miejscowym. Chodzi zatem o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom, określonego rodzaju działań, dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Nie mniej jednak istotny i wymagający każdorazowo wyjaśnienia jest aspekt czasowy zaistniałej zmiany zagospodarowania terenu. Stąd też kompetencja przewidziana w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może być realizowana tylko w odniesieniu do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie u.p.z.p., to jest od dnia 11 lipca 2003r. (por. wyrok NSA z dnia 31.10.2012 r. sygn. akt II OSK 1179/11). Brak jest przepisu przejściowego, który rozciągałby wstecz moc obowiązującą art. 59 ust. 3 u.p.z.p. W konsekwencji omawiany przepis znajduje zastosowanie jedynie do tych stanów faktycznych, które powstały najwcześniej w dniu 11 lipca 2003 r. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) nie znała odpowiednika art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Tym samym organy administracji publicznej nie dysponują niezbędnym upoważnieniem do sankcjonowania przypadków zrealizowania przed dniem 11 lipca 2003 r. samowolnej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 18.02.2015 r. sygn. akt II SA/Po 1169/14 i Gliwicach z dnia 14.02.2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1067/17). W dalszej konsekwencji konieczne jest ustalenie okresu wystąpienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, czy miało to miejsce przed, czy po wejściu w życie obowiązującego m.p.z.p. Nie można bowiem mówić o sprzeczności sposobu wykorzystywania nieruchomości z planem miejscowym, gdy takie jej zagospodarowanie występowało przed uzyskaniem mocy obowiązującej przez akt prawa miejscowego (por. wyroki WSA w Gliwicach z 27.05.2022 r. sygn. akt II SA/Gl 279/22 i z dnia 18.04.2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1887/23). Wyjątkiem jest sytuacja, w której uchwalono nowy plan miejscowy, zmieniający dotychczasowe przeznaczenie terenu i jednocześnie ustalający inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14.02.2018 r. sygn. akt II SA/Gl 1067/17). Zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma bowiem miejsce w sytuacji zmiany zagospodarowania terenu względem ustaleń planu miejscowego i polega na przywróceniu poprzedniego stanu zagospodarowania, nie na przywróceniu do stanu zgodnego z ustaleniami planu (por. wyroki NSA z dnia: 17.01.2024 r. sygn. akt II OSK 2056/22 oraz wyroki WSA z dnia: 30.10.2018 r. sygn. akt II SA/Kr 907/18; 03.09.2020 r. sygn. akt II SA/Łd 932/19; z 01.06.2021 r. sygn. akt II SA/Bk 214/21). Należy bowiem mieć na uwadze, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie miejscowym ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1243/24 wraz z powołanym orzecznictwem). Powołany przepis reguluje zatem kwestie związane z dalszym wykorzystaniem już zagospodarowanych terenów w sposób dotychczasowy, których przeznaczenie zmienił plan miejscowy (por. wyrok WSA z 03.09.2020 r. sygn. akt II SA/Łd 932/19). Przenosząc powyższe uwagi na grunt obecnie rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zawiera ustalenia, jaki był wcześniej sposób zagospodarowania na terenie działek, którego dotyczy postępowanie, wymienionych w sentencji decyzji organu I instancji, było to przeznaczenie podstawowe pod tereny upraw polowych, czyli użytek rolny. W sposób niewątpliwy zostało wykazane, że obecnie nie jest kontynuowane ich zagospodarowanie pierwotne. W konsekwencji doszło do zmiany zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Wyjaśniono również, że jak doszło do tej zmiany badając zgodność ustalonego sposobu ich zagospodarowania ze stanem rzeczywistym. Tak więc, część działki nr [...] była użytkowana w sposób dotychczasowy, tj. pod uprawy polowe, oraz nie została wykorzystana i zagospodarowana pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z ustaleniami M.p.z.p. z 2004 o symbolu A80MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; A35KX - teren ciągów pieszo-jezdnych; A25KDD - teren dróg publicznych klasy dojazdowej, aż do czasu jej zakupu przez skarżącą Spółkę, co miało miejsce w 2010 r. (por. załącznik Nr 1 do decyzji organu I instancji). W latach 2012 i 2015 następowało zagospodarowanie tej części działki oraz zmieniał się charakter je użytkowania jednak skarżąca Spółka nie wybudowała na niej budynku mieszkalnego jednorodzinnego ani też nie użytkowała jej rolniczo, natomiast wykorzystywała ją do magazynowania i składowania różnych materiałów, wykorzystywanych do prowadzonej działalności. Uchwalony M.p.z.p. z 2015 r., który wszedł w życie z dniem 7.08.2015 r. i również nie zmienił przeznaczenia tej części działki [...], ale nadal utrzymał przeznaczenie podstawowe pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz dotychczasowy sposób jej zagospodarowania, czyli pod uprawy rolne. Porównując zmiany, jakie nastąpiły w wyniku uchwalenia M.p.z.p. z 2004 i M.p.z.p. z 2015 r., na całej działce [...] zmianie uległ teren przeznaczony pod - układ komunikacyjny dróg, co ma wpływ na powierzchnię przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę usługową. Zgodnie z M.p.z.p. z 2015 działka nr [...] znajduje się w terenie oznaczonym symbolem: A83MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; A35KX - teren ciągów pieszo-jezdnych; A25KDD - teren dróg publicznych klasy dojazdowej. Skarżąca Spółka cały czas wykorzystywała ją i nadal wykorzystuje do składowania i magazynowania różnych materiałów. Odnosząc się do działki nr [...] skarżąca Spółka nabyła ją w dniu 21.05.2018 r. i na dzień jej nabycia obowiązywał oraz nadal obowiązuje M.p.z.p. z 2015 (zmiana dokonana M.p.z.p. z 2019 nie miała na nią wpływu). Przypomnieć trzeba, że organ nakazał skarżącej Spółce "przywrócić poprzedni sposób zagospodarowania terenu", czyli chodzi o doprowadzenie do stanu sprzed nabycia przedmiotowych działek. Jednocześnie dopuszczona jest nich zabudowa usługowa, ale po spełnieniu warunków określonych w M.p.z.p. z 2015, zgodnie z § 10 ust. 1 i 2 M.p.z.p. z 2015, co w sprawie nie miało jednak miejsca. Utwardzenie przedmiotowych działek nie wymagało przy tym pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, aktualny publikator Dz. U. z 2024 r. poz. 725, dalej w skrócie: "pr.b."), ale też nie spowodowało powstania nowego obiektu budowlanego, w rozumieniu art. 3 pkt 1 pr.b. Zważywszy na wyżej poczynione rozważania organy administracji publicznej obu instancji dokonały prawidłowej oceny materiału dowodowego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, który nie wymagał uzupełnienia, jak też w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz braku przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego, na który nie mają wpływu zdarzenia zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji, tj. 23 września 2024 r. Zdaniem Sądu, w obu decyzjach prawidłowo wskazano kryteria, którymi organy kierowały się wydając kwestionowane rozstrzygnięcia. W konsekwencji za chybiony uznać należy zarzut naruszenia omówionych powyżej przepisów prawa materialnego. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, również z urzędu dokonał kontroli wydanych w niniejszej sprawie decyzji oraz nie dopatrzył się takich ich wad, które mogłyby stanowić podstawę jej uwzględnienia. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.qov.pl.