II SA/Gl 1533/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E.L. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (ŚWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. - dalej "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2, art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej "P.b."), uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (PINB) z dnia [...] nr [...] i nakazał E. L. (skarżąca) rozbiórkę części utwardzonej brukiem powierzchni działek nr 1 i 2 w D. przy ul.[...] w taki sposób, aby: powierzchnia biologicznie czynna wynosiła min. 60% powierzchni działek, liczba miejsc postojowych po rozbiórce wynosiła 8 (siedem miejsc postojowych oraz jedno miejsce dla osób niepełnosprawnych zgodnie z projektem zagospodarowania działki), wymiary oraz lokalizacja miejsc postojowych była zgodna z § 19 i § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.- dalej "rozporządzenie") oraz aby odprowadzenie wód opadowych z nierozebranej części utwardzenia powierzchni działek było zgodne z § 29 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 22 lipca 2019 r. P. P. zgłosił liczne nieprawidłowości związane z budową i funkcjonowaniem sklepu "A" w D. W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 września 2019 r. PINB ustalił, iż na działkach o nr 1 i 2 w D. zlokalizowany jest sklep, a wskazany obiekt powstał legalnie w oparciu o decyzję Starosty [...] z dnia [...] Zatwierdzony projekt budowlany , na podstawie którego wydane zostało pozwolenie na budowę zakładał, że powierzchnia biologicznie czynna działek wynosić będzie 60,1% powierzchni terenu co jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (mpzp). Trwałe zagospodarowanie działek powinno wynosić maksymalnie 40 % powierzchni terenu. Stwierdził, że działka o numerze 2 jest prawie w całości wybrukowana betonową kostką; podobnie część północna oraz południowa działki o nr 1. Powierzchnie biologicznie czynne wskazanych działek wynoszą odpowiednio 3 % (dla działki nr 2) i 5% (dla działki nr1 ). Utwardzenie terenu wykonane zostało w 2014 r. po oddaniu budynku do użytkowania. Skarżąca nie posiada dokumentacji związanej z tymi pracami. Utwardzenie terenu zostało wykonane w celu stworzenia dodatkowych miejsc postojowych dla klientów sklepu. Oględziny nie wykazały aby utwardzenie wykonane zostały niepoprawnie czy też jego stan powodował zagrożenie dla użytkowników. PINB ustalił, że zgodnie z mpzp zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] przedmiotowe działki znajdują się w jednostce strukturalnej o oznaczeniu 25M - ich podstawowe przeznaczenie to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Dla tej jednostki wprowadzono zapis, zgodnie z którym trwałe zagospodarowanie działek powinno maksymalnie wynosić 40 % powierzchni terenu, do której wlicza się powierzchnię zabudowy oraz teren utwardzony. Jako, że procent powierzchni zabudowy ww. działek przekracza wartość określoną w mpzp, PINB w dniu [...] wydał decyzję nakazującą rozbiórkę części utwardzonej brukiem powierzchni działek w taki sposób, aby ich powierzchnia biologicznie czynna wynosiła łącznie min. 60% powierzchni. W odwołaniu od decyzji PINB skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 51 ust. 1 i ust. 7 P.b. oraz art. 50 P.b., a także art.77 K.p.a. Wniosła o uchylenie decyzji PINB i umorzenie postępowania. Wskazała, że budowa parkingu nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zarzuciła nierozpatrzenie przez organ materiału dowodowego w całości, w szczególności poprzez niewskazanie na jakiej podstawie oraz w jaki sposób organ I instancji wyliczył powierzchnię biologicznie czynną. ŚWINB, po rozpatrzeniu odwołania uchylił decyzję PINB i nakazał skarżącej rozbiórkę części utwardzonej powierzchni działek o nr 2i 1 określając sposób tejże rozbiórki. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania według chronologii zdarzeń. Wyjaśnił, że podstawę prawną postępowania stanowiły w szczególności art. 51 ust. 1 i art. 51 ust. 7 P.b. Wskazał, że nakaz rozbiórki określony w decyzji PINB jest słuszny, jednakże został sformułowany w sposób zbyt ogólny, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji i wydaniem orzeczenia co do istoty sprawy. Część opisowa do projektu zagospodarowania działek o nr 2 i 1 zakładała budowę siedmiu miejsc parkingowych o wymiarach 2,3 x 5,0 m oraz jedno miejsce dla osób niepełnosprawnych o wymiarze 3,6 x 5,0 m. Skarżąca na wykonanie utwardzenia gruntu wyznaczyła około 35 miejsc postojowych, co wiązało się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem ŚWIBN nakaz rozbiórki powinien określać, oprócz doprowadzenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej do min. 60 % powierzchni, także zmniejszenie ilości miejsc postojowych, tak by ich ilość odpowiadała ilości wskazanej w projekcie zagospodarowania działek. Ponadto miejsca postojowe oraz utwardzenie terenu, które nie zostanie rozebrane, musi odpowiadać wymogom określonym w § 19 ust. 1 i 2, § 21 ust. 1 oraz § 29 ust. 1 rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję ŚWINB skarżąca zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 i ust. 7 oraz art. 50 P.b. poprzez orzeczenie konieczności dokonania rozbiórki parkingu zlokalizowanego na działkach 1 i 2 w D., podczas gdy wykonanie parkingu nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia oraz naruszenie art. 7, 77 i 107 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w całości, w szczególności poprzez nie wskazanie na jakiej podstawie i w jaki sposób organ wyliczył powierzchnie zielone na działkach będących własnością odwołującej, a także nie odniesienie się do powyższego w uzasadnieniu decyzji. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB. W uzasadnieniu wskazała, że wykonanie parkingu nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 5 P.b., jeżeli zostało dokonane na działce budowlanej. Zauważyła, że definicja legalna działki budowlanej zamieszczona jest w art. 2 pkt. 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, 784, 922), a działki wskazane w decyzji spełniają przesłanki wymagane przez prawo. Zdaniem skarżącej organ nie miał prawa wydania decyzji o dokonaniu rozbiórki. Dodatkowo wskazała, że materiał dowodowy nie zawiera dokonanego pomiaru i sposobu wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości. Dalej stwierdziła, że ŚWINB nie odniósł się do zarzutu, który został podniesiony już na etapie odwołania od decyzji organu I instancji, tym samym naruszone zostały normy art. 7, 77 i 107 K.p.a. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, to jest nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.-dalej "p.p.s.a."), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja ŚWINB z dnia [...] uchylająca w całości decyzję PINB z [...] i nakazująca skarżącej rozbiórkę części utwardzonej brukiem powierzchni działek nr 1 i 2 w D. przy ul. [...] w sposób wskazany w rozstrzygnięciu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej "P.b."), a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Art. 51 ust. 1 pkt. 1 P.b. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Natomiast art. 51 ust. 7 P.b. umożliwia stosowanie przepisów art. 51 ust. 1 P.b. w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b., poza przypadkami określonymi w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Kwestią sporną jest obowiązek rozbiórki przez skarżącą części utwardzonej brukiem powierzchni działek o nr 1 i 3 w taki sposób, aby: powierzchnia biologicznie czynna wynosiła min. 60% powierzchni działek, liczba miejsc postojowych po rozbiórce wynosiła 8 (siedem miejsc postojowych oraz jedno miejsce dla osób niepełnosprawnych zgodnie z projektem zagospodarowania działki), wymiary oraz lokalizacja miejsc postojowych była zgodna z § 19 i § 21 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (t.j.Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.- dalej "rozporządzenie") oraz aby odprowadzenie wód opadowych z nierozebranej części utwardzenia powierzchni działek było zgodne z § 29 rozporządzenia. Zdaniem organów nadzoru budowlanego inwestycja narusza zapisy mpzp, a nadto nie jest zgodna z częścią opisową projektu zagospodarowania działek, który zakładał budowę siedmiu miejsc parkingowych o wymiarach 2,3 x 5,0 m oraz jedni miejsce dla osób niepełnosprawnych o wymiarach 3,6x 5,0 m. Natomiast skarżąca podnosi, że wykonanie parkingu nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a materiał dowodowy nie zawiera dokonanego pomiaru i sposobu wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów braku pomiaru i sposobu wyliczenia powierzchni biologicznie czynnej nieruchomości zauważyć należy, że są one chybione Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 26 września 2019 r. przez PINB ustalono, że ww. działki skarżącej od strony południowej i zachodniej posiadają pas zieleni o szerokości ok. 1 m. Teren utwardzony przy pasie zieleni ograniczony jest krawężnikami. Powierzchnia pasa zieleni na działce o nr 2 wynosi 28 m2, a na działce o nr 1 - 57 m2. PINB dokonał obliczeń powierzchni biologicznie czynnej działek, zgodnie z którymi wynosi ona – dla działki nr2– 3% (971 m2 – 28 m2 = 943 m2; 943 x 100/971 = 97% (procent powierzchni zabudowy działki); 100% - 97% = 3% (procent powierzchni biologicznie czynnej), z kolei dla działki nr 1– 5% (1209 m2 – 57 m2 = 1152; 1152 x 100/1209 = 95% (procent powierzchni zabudowy działki); 100 % - 95% = 5% (procent powierzchni biologicznie czynnej)). Wobec powyższego nie doszło do naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 K.p.a. W ocenie Sądu zasadnie również organy obydwu instancji stwierdziły, że procent powierzchni zabudowy przedmiotowych działek przekracza wartość określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] w jednostce strukturalnej o oznaczeniu 25M. Trwałe zagospodarowanie działek, zgodnie z wprowadzonym dla tej jednostki zapisem, powinno wynosić maksymalnie 40% powierzchni terenu, do którego wlicza się powierzchnię zabudowy oraz teren utwardzony. Z uwagi na to, że procent ten został przez skarżącą przekroczony, słusznie zobowiązano ją do dokonania rozbiórki utwardzonej części powierzchni ww. działek, tak aby powierzchnia biologicznie czynna wynosiła min. 60 % ich powierzchni. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby organ nakazując jej dokonanie rozbiórki, naruszył art. 51 ust. 1 i ust. 7 i art. 50 P.b., z tego powodu, że wykonanie parkingu nie wymaga pozwolenia na budowę lub zezwolenia. Skarżąca podnosiła, że art. 29 ust. 2 pkt. 5 P.b. stanowi, iż wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, nadto po myśli art. 30 P.b. nie wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszej sprawie należało mieć na uwadze, że przedmiotowe utwardzenie terenu zostało wykonane w celu stworzenia dodatkowych miejsc postojowych dla klientów sklepu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 10 P.b. - pozwolenia na budowę nie wymaga budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie. Okoliczność ta na co przeznaczono utwardzony teren miała kluczowe znaczenie, albowiem dla miejsc parkingowych przewidziano odrębną od art. 29 ust. 2 pkt. 5 P.b. regulację. W części opisowej do projektu zagospodarowania wspomnianych wcześniej działek przewidziano 8 miejsc postojowych, z kolei skarżąca będąca inwestorem robót, wykonała utwardzenie gruntu na około 35 miejsc postojowych (na co nie uzyskała pozwolenia na budowę, do czego była obowiązana). Sąd podzielił stanowisko ŚWINB, że decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę części utwardzenia parkingu była zbyt ogólna. W efekcie ŚWINB zasadnie orzekł o nakazaniu rozbiórki nie tylko poprzez zachowanie powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 60 %, ale też poprzez ograniczenie ilości miejsc postojowych do 8 - zgodnie z projektem zagospodarowania działki. Ponadto zasadnie nakazał by miejsce postojowe spełniało wymogi określone w rozporządzeniu Mając powyższe na uwadze, sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę jako niezasadną. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).