II SA/Gl 1533/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. Z. (Z.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 14 lipca 2023 r. nr SKO.4106.585.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia 26 kwietnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej - k.p.a.), art. 17 ust. 3d, 32 i in. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm. – dalej u.ś.r.), w związku z art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm. – dalej: ustawa Covid-19), orzekając wobec D. Z. (dalej: "skarżący", "strona"), zmienił decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 28 stycznia 2022 r. w ten sposób, że przedłużył okres przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla strony w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, w wysokości 1.483,30 zł, na okres od 1 listopada 2022 r. do 21 listopada 2022 r. W uzasadnieniu wskazano m. in., że decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia 28 stycznia 2022 r. ustalono prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla strony na okres od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2022 r. na podstawie orzeczenia, z którego wynika, że matka jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o niepełnosprawności wydane na czas określony, którego ważność upływa w terminie od dnia wejścia w życie ww. ustawy dot. Covid-19, zachowuje ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Strona złożyła odwołanie od ww. rozstrzygnięcia. Wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i na całkowicie błędnej podstawie prawnej, poprzez błędnie zastosowanie przez organ I instancji art. 15h zamiast art. 15zc oraz brak wyjaśnienia, dlaczego zostało przedłużone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko na okres od 1 listopada 2022 r. do 21 listopada 2022 r. a na okres od 22 listopada 2022 do 31 stycznia 2023 już nie. Tym samym wniesiono o wydanie nowej decyzji z właściwą podstawą prawną, przedłużającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 listopada 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej SKO) decyzją z dnia 14 lipca 2023 r., nr SKO.4106.585.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że strona w dniu 22 listopada 2022 r. złożyła nowy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, dołączając nowe orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r., zgodnie z którym matka strony była niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia 31 października 2023 r. Organ I instancji decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r. odmówił stronie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia 3 lutego 2023 r. Owa decyzja SKO została zaskarżona przez stronę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga nie została jeszcze rozstrzygnięta. W orzecznictwie można napotkać odmienne stanowiska w zakresie stosowania norm zawartych w art. 15h i 15zc ustawy COVID. Na gruncie rozpoznawanej sprawy zastosowanie obu wykładni każdorazowo prowadzi do rozstrzygnięcia tożsamego z rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji. Odwołujący nie dostrzega tego, że organ nie może przedłużyć stronie prawa do świadczenia na czas, co do którego w obrocie prawnym funkcjonuje już inna decyzja ostateczna, rozstrzygająca o prawie strony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką. Kolegium stoi na stanowisku, że skoro strona sama wnioskiem z dnia 22 listopada 2022 r. zainicjowała postępowanie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to nie sposób przyjąć, aby mocą decyzji COVID-owej mogło zostać stronie wydłużone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas przypadający po złożeniu przez stronę owego wniosku. Wniosek ów w chwili wydania zaskarżonej decyzji został już rozstrzygnięty ostateczną decyzją administracyjną. Przyjęcie koncepcji forsowanej przez stronę, iż w jednym czasie obowiązywały dwa orzeczenia lekarza orzecznika ZUS narusza konstytucyjną zasadę państwa prawa i tym samym nie znajduje oparcia obowiązujących regulacjach prawnych. W obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwa rozstrzygnięcia dotyczące tej samej sprawy. Strona złożyła skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła: a) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, poprzez: • błędną wykładnię art. 15h, art. 15zc ust. 1 w zw. z art. 15zc ust. 3 ustawy Covid-19, polegającą na: - pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy; - przyjęciu, że orzeczenie dot. matki o niezdolności do samodzielnej egzystencji wydane do 31 października 2022 roku nie zostało przedłużone na okres kolejnych 3 miesięcy, tj. do 31 stycznia 2023 roku, pomimo złożenia wniosku o ustalenie uprawnień do świadczenia na dalszy okres przed upływem terminu ważności tego orzeczenia; - wadliwym uznaniu, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego należy przedłużyć tylko do 21 listopada 2022 roku; - wadliwym uznaniu, że orzeczenie ZUS o niezdolności do samodzielnej egzystencji jest tym samym, co orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, podczas gdy w ustawie jest to wyraźnie rozróżnione; • pominięcie art. 14 ust. 2d a ustawy o dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1251 z późn. zm.) i przyjęcie, że orzeczenie o niezdolności do samodzielnej egzystencji jest prawomocne w dniu wydania; • pominięcie art. 24 ust. 4 u.ś.r. i w konsekwencji przedłużenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia; b) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 i 156 § 1 k.p.a. oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędną ocenę stanu faktycznego, brak należytego rozważenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności odnoszących się do chronologii zdarzeń i ich związku przyczynowo-skutkowego, jak również poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do urzędów administracji publicznej, brak przekazania rzetelnej informacji o przysługujących uprawnieniach i obowiązkach. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że organ pomocowy nie wykonał obowiązkowych działań, nie dokonał zmiany decyzji i przedłużenia prawa świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zaprzestał wypłaty należnego świadczenia nie informując strony ani o okolicznościach, ani powodach takiego działania. MOPS nie pouczył skarżącego o przysługujących prawach ani o ciążących obowiązkach. Działał przewlekle. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zgodnie z brzmieniem ustalonym na dzień wydawania decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organ szczegółowo zacytował i odniósł się do treści art. 15h oraz 15 zc ustawy Covid-19. Wywiódł z ich treści prawidłowe wnioski. Strona miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką mocą decyzji organu I instancji z dnia 28 stycznia 2022 r. na okres od dnia 1 grudnia 2019 r. do dnia 31 października 2022 r. Matka strony legitymowała się ówcześnie orzeczeniem lekarza orzecznika z 2019 r. o niezdolności do samodzielnej egzystencji, wydanym na czas do dnia 31 października 2022 r. Skarżący jednak w dniu 22 listopada 2022 r. złożył nowy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, do którego dołączył nowe orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r., zgodnie z którym matka była niezdolna do samodzielnej egzystencji do dnia 31 października 2023 r. Organ I instancji decyzją z dnia 15 grudnia 2022 r. odmówił stronie przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia 3 lutego 2023 r. Stała się zatem ostateczna. Organ nie może przedłużyć stronie prawa do świadczenia na czas, co do którego w obrocie prawnym funkcjonuje inna decyzja ostateczna, rozstrzygająca o prawie strony do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką. Strona sama wnioskiem z dnia 22 listopada 2022 r. zainicjowała postępowanie o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie sposób przyjąć, by mogło zostać stronie wydłużone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas przypadający po złożeniu przez stronę owego wniosku, w zakresie którego wydano ostateczną decyzją administracyjną. Ustawodawca w art. 3 pkt 21 lit. e) u.ś.r. równoważy orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Należy także zauważyć na marginesie, choć nie była to kwestia przesądzająca, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo faktu pozostawania jego matki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Fakt złożenia przez stronę w dniu 22 listopada 2022 r. nowego wniosku spowodował, że wszczęto nową sprawą administracyjną. Orzecznictwo, które przez wiele lat wykształciło się na kanwie treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. nie było jednolite. Oprócz wykładni językowej niektóre sądy stosowały także wykładnię prokonstytucyjną, by w sposób należyty zagwarantować prawa osób niepełnosprawnych i ich opiekunów. Z powodu zaistniałych rozbieżności Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do NSA o podjęcie uchwały mającej na celu ich wyjaśnienie. Zaznaczał, że rozbieżność ta jest trwała i rzeczywista. Dopiero w uchwale w składzie siedmiu sędziów NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, stwierdzono wyraźnie, że "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.)". Wskazano tam m. in., że stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane jest z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna – zdaniem NSA – z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 tego aktu zasadą sprawiedliwości społecznej. Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7-9, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1, 156 §1, k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 4, 24 ust. 4 u.ś.r., art. 15h, 15zc ustawy Covid-19, art. 14 ust. 2d ustawy o emeryturach (...), art. 2, 7, 32, 69 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.