II SA/Gl 1535/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2014 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. W dniu [...] r. "A" Spółka z o.o. w L., zwana dalej Spółką, dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania remontu budynku położonego w G. przy ul. [...], na działce nr 1. Wskazała, że remont polegać będzie na wymianie uszkodzonej szklano-aluminiowej elewacji na nową. Dołączono do zgłoszenia mapę, zdjęcia stanu obecnego oraz opis planowanych robót, zgodnie z którym remont miał obejmować wymianę stolarki okiennej, wymianę drzwi wejściowych do budynku, montaż aluminium typu YAWAL FA 50 ze szkłem refleksyjnym, pokrycie elewacji szczytowych wyprawą tynkarską, wymianę orynnowania i rur spustowych. Postanowieniem z [...] r., doręczonym Spółce [...] r., Prezydent Miasta G., na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zobowiązał stronę do uzupełnienia zgłoszenia poprzez przedłożenie w terminie 14 dni prawidłowo wypełnionego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, szczegółowego opisu, zakresu i sposobu prowadzenia robót, rysunków elewacji po remoncie, ze wskazaniem zmian i uwzględnieniem kolorystyki. W uzasadnieniu dodatkowo podano, że obiekt jest położony w trefie ochrony konserwatorskiej na podstawie planu miejscowego i podlega opiniowaniu przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w G.. Z zachowaniem terminu Spółka w dniu [...] r. nadała za pośrednictwem poczty dokumenty uzupełniające zgłoszenie, w tym opis zakresu i sposobu prowadzenia prac oraz rysunki elewacji w stanie aktualnym i po remoncie. W opisie prac wskazano, że będą one obejmować usunięcie starej fasady szklano-aluminiowej wraz z okładzinami, montaż nowej fasady do elementów konstrukcji, usunięcie pozostałości po starej fasadzie, tynkowanie elewacji bocznych tynkiem w kolorze szarym, wymianę okien na I piętrze na system fasadowy w kolorze grafitowym, uzupełnienie i otynkowanie nadokienników nad parterem, obłożenie murków ceglanych płytami granitu, wymianę okładzin schodów zewnętrznych, montaż oświetlenia zewnętrznego, demontaż tablic reklamowych, wymianę uszkodzonego daszku nad schodami. Kolorystykę fasady określono jako szkło refleksyjne grafit, różne odcienie, ślusarka aluminiowa szaro-grafitowa, na fragmentach szkło białe przezierne. Decyzją z [...] r., nr [...] r. doręczoną Spółce [...]r., Prezydent Miasta G. wniósł sprzeciw do dokonanego zgłoszenia, podając w podstawie prawnej art. 30 ust. 2 i 5 prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazano na dwa powody sprzeciwu. Po pierwsze przyjęto, że zgłoszenie nie zostało uzupełnione zgodnie z postanowieniem, w opisie robót nie uwzględniono sposobu montażu ani technologii robót, nie podano projektowanej kolorystyki z uwzględnieniem wzornika kolorów. Stwierdzono, że ze względu na położenie w strefie ochrony konserwatorskiej roboty podlegają opiniowaniu Miejskiego Konserwatora Zabytów, nie wyjaśniono jednak, jaki to ma wpływ na skuteczność zgłoszenia. Po drugie stwierdzono, że zgłoszone roboty wymagają pozwolenia na budowę, albowiem noszą znamiona przebudowy elewacji. W tym zakresie w uzasadnieniu nie przedstawiono jednak żadnej argumentacji. W odwołaniu od decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 7,8,9, i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 5 i 6 pkt 1 prawa budowlanego. Zanegowała zasadność tezy, że roboty są przebudową elewacji, ich skutkiem nie będzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych budynku. Roboty odpowiadają ustawowej definicji remontu z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego. Jako bezpodstawne oceniono także twierdzenie, że nie doszło do skutecznego uzupełnienia zgłoszenia. Z dostateczną precyzją określono zarówno sposób wykonania remontu, jak i kolorystykę. W razie dalszych wątpliwości organ winien ewentualnie ponownie zażądać uzupełnienia zgłoszenia. Zaskarżoną decyzją z [...] r., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu uznano zasadność zarzutu odwołania, że kwestia kolorystyki elewacji nie może być podstawą wniesienia sprzeciwu, zwrócono także uwagę, że w orzeczeniu organu I instancji nie sprecyzowano kwestii uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków, nie nałożono także w tym zakresie obowiązku w postanowieniu. Nadto organ ten działa w strukturach Wydziału Architektury i Budownictwa. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko Prezydenta Miasta w sprawie kwalifikacji zgłoszonych robót jako przebudowy. Zacytowano w uzasadnieniu definicję przebudowy z art. 3 pkt 7a prawa budowlanego oraz definicję remontu z art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, a następnie stwierdzono, że inwestor planuje montaż nowej elewacji, która pod względem wyglądu nie będzie stanowiła odtworzenia stanu pierwotnego, albowiem nie będą zachowane dotychczasowe podziały elewacji. W tej sytuacji nie będzie miał miejsca remont, ale przebudowa, wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę. Wniesienie sprzeciwu znajduje wobec tego uzasadnienie w art. 30 ust. 6 pkt 1 prawa budowlanego. Fakt, że przepis ten nie został powołany przez organ I instancji, nie uzasadnia uchylenia decyzji, nie miało to wpływu a prawidłowość rozstrzygnięcia, a przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania nie jest możliwe ze względu na upływ terminu z art. 30 ust. 5 prawa budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie decyzji. Zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 8, art. 3 pkt 7a oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego, a także art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, 77 i 107 k.p.a. Podkreślono, że zaplanowane roboty wadliwie zakwalifikowano jako przebudowę. Wymiana elewacji z wykorzystaniem aktualnie stosowanych materiałów nie stanowi przebudowy obiektu budowlanego, albowiem nie skutkuje zmianą parametrów technicznych lub użytkowych. Jest to remont, którego definicja ustawowa dopuszcza zastosowanie wyrobów innych, niż zastosowane pierwotnie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Regulacja art. 30 prawa budowlanego, dotycząca instytucji sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robot budowlanych, przewiduje kilka okoliczności uzasadniających wniesienie takiego sprzeciwu przez organ. Organ I instancji uzasadnił swój sprzeciw zarówno poprzez wskazanie, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych w postanowieniu (art. 30 ust. 2 prawa budowlanego), jak i przyjmując, że zgłoszenie dotyczy przebudowy, wobec czego wymaga pozwolenia na budowę. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że zarzut nieuzupełnienia w terminie dokumentów zgłoszenia nie został skutecznie uzasadniony. Zarzuty organu I instancji, że nie uwzględniono sposobu montażu i technologii robót nie znajdują potwierdzenia w stanie faktycznym. W złożonym opisie zakresu i sposobu prowadzenia prac wskazano na kolejność poszczególnych robót i ich przedmiot. Postanowienie wydane w trybie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego zobowiązywało inwestora do przedstawienia szczegółowego opisu, zakresu i sposobu prowadzenia planowanych robót. W uzasadnieniu ograniczono się do przytoczenia treści art. 30 ust. 2 prawa budowlanego i stwierdzenia, że zgłoszenie nie zawiera szczegółowego opisu robót i sposobu ich prowadzenia. Nie wskazano jednak żadnych konkretnych wymagań w tym zakresie, w szczególności co do poziomu konkretności danych. Także w uzasadnieniu decyzji I instancji wnoszącej sprzeciw nie wyjaśniono, na czym miałby polegać opis "sposobu montażu" czy opis "technologii wykonywanych robót" i co organ przez taką technologię rozumie. Inwestor w opisie posłużył się takimi zwrotami, jak: "usunięcie", "montaż do elementów konstrukcji", "tynkowanie", "obłożenie płytami", "wymiana". Organ I instancji nie wykazał, z jakiego powodu tak charakteryzowane prace nie stanowią dostatecznego opisu i jakich informacji nie zawierają. W tej sytuacji zarzut nieuzupełnienia zgłoszenia należy ocenić jako arbitralny. Zasadnie także Wojewoda [...] stwierdził, że brak jest podstaw do żądania określenia kolorystyki obiektu z uwzględnieniem "wzornika kolorów", gdy postanowienie takiego kryterium nie wprowadzało, przy czym nie zostało w ogóle określone, o jaki wzornik i na jakiej podstawie stosowany miałoby chodzić. Takie uzasadnianie stanowiska przez organ I instancji należy ocenić szczególnie krytycznie, nie jest bowiem dopuszczalne powoływanie się przez organ administracji na wymogi i kryteria nie znajdujące uzasadnienia w przepisach prawa. Nie mogła stanowić podstawy wniesienia sprzeciwu także kwestia ochrony konserwatorskiej. Niewątpliwie roboty nie wymagają pozwolenia na budowę ze względu na reżim ochrony konserwatorskiej, nie wykazano aby obiekt był wpisany do rejestru zabytków, a wydane postanowienie w przedmiocie uzupełnienia dokumentacji zgłoszenia nie zawierało zobowiązania inwestora do przedstawienia jakiejkolwiek formy akceptacji ze strony służb ochrony zabytków. Kwestii tej organy obu instancji nie uznały przy tym za istotną w punku widzenia podstaw do wniesienia sprzeciwu. W konsekwencji spór w niniejszej sprawie między inwestorem, a organami administracji architektoniczno-budowlanej sprowadza się do kwalifikacji planowanych robót. Organy obu instancji przyjęły, że planowane roboty stanowią przebudowę, wobec czego wymagają pozwolenia na budowę. Organ I instancji kwalifikacji tej nie uzasadnił, natomiast organ odwoławczy stwierdził, że po zmianie elewacja budynku pod względem wyglądu nie będzie stanowiła odtworzenia stanu pierwotnego, albowiem nie zostaną zachowane dotychczasowe podziały elewacji, roboty stanowią zatem przebudowę tej elewacji. Z przedstawioną argumentacją nie można się zgodzić. Zarówno przebudowa, jak i remont zostały w ustawie Prawo budowlane zdefiniowane. Zgodnie art. 3 pkt 7a prawa budowlanego, przez przebudowę należy rozmieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego budynku (za wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, co w sprawie nie zachodzi). Po pierwsze należy zaznaczyć, że przebudowa dotyczy budynku, w którego parametrach technicznych lub użytkowych rodzi zmiany. Nie można wobec tego mówić o przebudowie, odnosząc ją jedynie do elewacji budynku, jak to uczynił organ II instancji. Przebudowa dotyczy budynku i jego parametry użytkowe i techniczne zmienia. Układ oddziałów elewacji nie stanowi ani parametru technicznego budynku, ani też nie decyduje o kwestiach użytkowych. W dokonanym zgłoszeniu przewidziano wymianę okien, lecz nie wskazano na zamiar zmiany ich lokalizacji i rozmiarów. Nie można wobec tego stwierdzić, że zastosowanie okładzin o innych rozmiarach doprowadzi do zmiany chociażby takiego parametru użytkowego, jak rozmiar otworów okiennych, warunkujący dopływ światła (gdyby otwory okienne uległy zmianie, to należałoby stwierdzić, że doszło do tego poza granicami dokonanego zgłoszenia). Sam wygląd elewacji i rozmiar elementów tworzących elewację może mieć znaczenie dla kwestii estetycznych i niewątpliwie wypływa na wygląd elewacji, nie można jednak samego jej wyglądu utożsamić z parametrami użytkowymi lub technicznymi budynku. Wskazanie wyłącznie na zmianę podziałów elewacji nie uzasadnia przyjęcia, że powoduje ona zmianę parametrów technicznych lub użytkowych całego budynku. Teza, że planowane roboty doprowadzą do takiej zmiany, co mogłoby uzasadniać ich zakwalifikowanie jako przebudowy, nie została uzasadniona i nie wskazano, jakie parametry użytkowe i techniczne te roboty zmieniają. W ocenie Sądu brak w materiale sprawy podstaw do przyjęcia, że roboty wykonane w zgłoszonym zakresie jakiekolwiek parametry techniczne i użytkowe zmienią. W przyjętym przez organy stanie faktycznym brak jest podstaw do kwalifikowania wymiany elewacji, skutkującej zmianą jej wyglądu zewnętrznego i podziałów, jako przebudowy budynku. Nie jest równocześnie zasadne stanowisko, że opisane w zgłoszeniu roboty nie stanowią remontu. Zaplanowana zmiana elewacji prowadzi do jej odnowienia. Z opisu wynika, a organy tego nie zakwestionowały, że dotychczasowa elewacja także jest wykonana z aluminiowo-szklanych elementów montowanych do konstrukcji. Wymiana elementów starych na nowe nie stanowi bieżącej konserwacji, a jednocześnie odtwarza stan pierwotny, rozumiany jako wykończenie elewacji budynku panelami szklano-aluminiowymi. Ma rację strona skarżąca, że wobec dopuszczenia w przypadku remontu zastosowania innych wyrobów budowlanych niż użyte pierwotnie, nie można odtworzenia stanu pierwotnego ograniczać jedynie do przypadków, gdy zmiana polega na użyciu co prawda nowych elementów, ale zachowujących dotychczasowy wygląd budynku. Opisane w zgłoszeniu roboty, wykonane w granicach zgłoszenia, doprowadzą do zmiany wyglądu budynku, ale pod względem zastosowanych wyrobów budowlanych nadal będzie on miał elewację szklano-aluminiową, co świadczy o odtworzeniu stanu pierwotnego, aczkolwiek z zastosowaniem nowych wyrobów. Przeprowadzone w takim zakresie roboty stanowią zatem remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 prawa budowlanego, i zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego nie wymagają pozwolenia na budowę, natomiast na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, wymagają zgłoszenia. Sprzeciw organu wobec dokonanego zgłoszenia nie może być uzasadniony tym, że roboty przekraczają zakres remontu, nie świadczy bowiem o tym ostateczna zmiana wyglądu elewacji w zakresie układu. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 i 152 ustawy z 30 sierpni 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku Spółki (art. 209 i 210 § 1 p.p.s.a.).