II SA/Gl 1538/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. M. i B. M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę Starosta [...] decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej zwanej "ustawą") oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz W. M. oraz B. M. (dalej zwanych "stronami" lub "skarżącymi") za nieruchomość położoną w S. , obręb [...] oznaczoną jako działka nr 1 o powierzchni 0,0457 ha i działka nr 2 o powierzchni 0,0136 ha zajętą pod drogę publiczną, powiatową – ul. [...] . W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia 23 czerwca 2021 r. strony wystąpiły o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wskazaną powyżej nieruchomość. Własność tej nieruchomości została nabyta z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...], co zostało stwierdzone decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...]. Według zaś uwidocznionego w księdze wieczystej stanu w dniu w 1 stycznia 1999 r. strony były właścicielami nieruchomości, położonej w S. oznaczonej jako działka nr 3, przy czym miało to miejsce w ramach ustawowej wspólności małżeńskiej. Na podstawie zaś projektu podziału z dnia 20 czerwca 2014 r. działka ta uległa podziałowi na działki nr 1, 4 oraz 2. Starosta przytoczył treść przepisu przywołanego w podstawie prawnej i stwierdził, że ze stosownym wnioskiem o odszkodowanie można było wystąpić do 31 grudnia 2005 r. W konsekwencji organ ten uznał, że strony z wnioskiem wystąpiły z uchybieniem terminu wynikającego z przepisu prawa materialnego. Z powyższą decyzją nie zgodziły się strony postępowania, które pismem z 12 sierpnia 2020 r. wniosły odwołanie do Wojewody Śląskiego. W odwołaniu tym ponownie wystąpiły o wypłatę odszkodowania za przejętą nieruchomość. Wskazały, że w podanym przez Starostę okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. nie otrzymały żadnych dokumentów, do których mogłyby się odnieść, aby ubiegać się o odszkodowanie. Strony podniosły także, że w trakcie prac przy podziale w związku z ich pytaniami zapłatę za przejęte działki zastraszano ich i grożono wywłaszczeniem. Z tego powodu czekały na jakiekolwiek dokumenty, do których można byłoby się odnieść, występując o odszkodowanie, a dokumenty te otrzymały dopiero w 2016 r. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez strony skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda Śląski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda nakreślił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazał na treść decyzji własnej z dnia [...] r. nr [...], w której stwierdzono, że z dniem 1 stycznia 1999 r. powiat [...] nabył z mocy prawa własność nieruchomości położonej w S. , oznaczonej działkami nr 1 i 2 (wydzielonymi z działki nr 3, stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własność stron w ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że stosowny wniosek o odszkodowanie należało złożyć do 31 grudnia 2005 r. i przywołał na tę okoliczność orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który wypowiadał się w tym zakresie (wyrok z dnia 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07). W orzeczeniu tym Trybunał stwierdził, że decyzja Wojewody stwierdzająca nabycie własności przez jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowiła warunku zgłoszenia wniosku o odszkodowanie. Nadto organ odwoławczy przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09. Wojewoda zauważył, że w przypadku złożenia wniosku po upływie terminu prawa materialnego należałoby odmówić wszczęcia postępowania, stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. Jednak ze względu na brak podstaw do rozpoznania żądania stron, a także ze względu na ekonomikę procesową i szybkość postępowania organ uznał za zasadne utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Kluczowe bowiem znaczenie ma to, że roszczenie o odszkodowanie wygasło. Końcowo Wojewoda zaakcentował, że wobec wygaśnięcia roszczenia stron wykluczonym było przywrócenie prekluzyjnego terminu prawa materialnego. Strony wniosły skargę na powyższą decyzję. Zarzuciły w niej naruszenie 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, poprzez przyjęcie, że ich roszczenie o odszkodowanie za część nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wygasło, podczas gdy przejęcie części nieruchomości pod drogę publiczną, bez zawiadomienia właścicieli w terminie pozwalającym im na podjęcie przewidzianych prawem działań mających na celu uzyskanie słusznego odszkodowania sprawiło, że strony zostały pozbawione prawa własności bez słusznego odszkodowania, co narusza art. 21 Konstytucji RP oraz art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Konwencji Praw Człowieka. Ponadto zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a w szczególności jednoznacznie ustalenie, czy przedmiotowa część nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, jak również, czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, a ponadto poprzez wydanie decyzji na kanwie innej decyzji dotyczącej innego podmiotu i innego stanu faktycznego. W związku z podniesionymi zarzutami strony domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że o zajęciu części działek nr 1 i 2 dowiedzieli się w 2007 r., gdy ze swojej nieruchomości chcieli wydzielić część działki dla syna. Zaś od przedstawicieli "Wydział Dróg w K." dowiedzieli się, że mają czekać na decyzję, a potem wystąpić o odszkodowanie. Do czasu zaś otrzymania w 2016 r. tej decyzji skarżący cały czas płacili podatek od nieruchomości od całej powierzchni działek i dopiero po tej dacie wysokość podatku została zmniejszona o powierzchnię zajętą pod drogę publiczną. Skoro zaś nawet Gmina S. nie wiedziała, że część działek została przejęta przez Powiat [...], to tym bardziej skarżący, jako zwykli obywatele nie mieli o tym wiedzy. Stąd nie ponoszą winy oni za niezłożenie w terminie wniosku o odszkodowanie. Ponadto w skardze podniesiono, że na wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ wskazał, że strony wystąpiły o wypłatę odszkodowania za zajęcie części działki nr 3 położonej w JJ.. Świadczy to o tym, że zaskarżona decyzja została napisana na kanwie innej decyzji w podobnej sprawie dotyczącej innego podmiotu. Tym samym organ II instancji nie podjął wszelkich niezbędnych kroków mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. Jednocześnie w związku z zarzutem naruszenia art. 7 k.p.a. dotyczącego nieustalenia w sposób jednoznaczny, czy część przedmiotowej nieruchomości była 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną organ podniósł, że jest zarzut ten jest całkowicie chybiony wobec wydania przez Wojewodę decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Ponadto Wojewoda zwrócił się do Sądu o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, przy czym powiadomione o tym strony w terminie 14 dni od zawiadomienia nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma to, czy skarżący swój wniosek o odszkodowanie złożyli w terminie uprawniającym ich do oczekiwania uzyskania wypłaty za nieruchomość przejętą pod drogę, czy też wniosek ten został złożony z naruszeniem terminu przewidzianego w art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. Zaakcentować przy tym należy, że treść przywołanego powyżej przepisu jest jednoznaczna. Stanowi on bowiem wprost, że o odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi przez jednostki samorządu terytorialnego można występować w okresie do 31 grudnia 2005 r. W kontekście przywołanego terminu wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne łącznie z Naczelnym Sądem Administracyjnym. Prezentowane w tym zakresie stanowisko jest jednoznaczne. Wynika z niego, że wskazany powyżej termin jest terminem prawa materialnego. Jest to zatem termin, który nie podlega przywróceniu. Ponadto w odniesieniu do powyższej regulacji wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który także nie dostrzegł w niej naruszeń prawa, uzasadniającego jej eliminację z porządku prawnego. Trybunał Konstytucyjny kontrolując konstytucyjność art. 73 ust. 4 ustawy w wyroku z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 (OTK-A 2011/4/35) uznał, że przepis ten jest zgodny z art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Według Trybunału wskazanie terminu zawitego, przy zachowaniu odpowiedniej vacatio legis, nie może zostać uznane za nadmierne obciążenie. Każdy bowiem właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną powinien we własnym zakresie zadbać o swoje interesy. Trybunał stwierdził, że stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej w odniesieniu do takich nieruchomości było rozwiązaniem legitymowanym w demokratycznym państwie prawnym, gdyż służyło realizacji i zabezpieczeniu dobra wspólnego. Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, że wprowadzenie 5-letniego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnych, minimalnych wymogach proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że omawiany tutaj art. 73 ust. 4 jest zgodny z zasadą dopuszczalnych i proporcjonalnych ograniczeń konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W konsekwencji w realiach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu to, że wypłacane mogą być odszkodowania wyłącznie w odniesieniu do wniosków złożonych do 31 grudnia 2005 r. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżących pochodzi z 31 maja 2020 r., a zatem złożony został ponad 15 lat po upływie powyższego terminu. Okoliczności, które według skarżących spowodowały, że wniosek ten nie został wniesiony przed 31 grudnia 2005 r. nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowości kontrolowanej przez Sąd decyzji Wojewody, co wynika z materialnoprawnego charakteru terminu, o którym mowa art. 73 ust. 4 ustawy. Przesądza on bowiem o tym, że bez względu na powody, dla których wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania nie został złożony w oznaczonym przez ustawodawcę terminie wraz z bezskutecznym jego upływem roszczenie o odszkodowanie wygasa. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa stały się właścicielami nieruchomości wykorzystywanych pod odpowiedniej kategorii drogi publiczne. Podkreślić należy, że przeniesienie własności nieruchomości następowało z mocy przepisu prawa. Oznacza to, że w omawianym zakresie organy administracji publicznej nie przeprowadzały żadnego postępowania wywłaszczeniowego, lecz jedynie w oparciu o przywołany przepis stwierdzały własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, a w oparciu o treść art. 73 ust. 4 tego przepisu wypłacane było stosowne odszkodowanie. Skoro przedmiotowa nieruchomość 31 grudnia 1998 r. wykorzystywana była na drogę publiczną i 1 stycznia 1999 r. stała się mieniem powiatu, to tym samy skarżący w terminie do 31 grudnia 2005 r. uprawnieni byli do złożenia stosownego wniosku o wypłatę odszkodowania. Jak zostało to podkreślone wniosek skarżących pochodzi z 31 maja 2020 r., a zatem złożony został już po wskazanym terminie, a tym samym rozstrzygnięcia organów administracji publicznej obu instancji są prawidłowe i nie naruszają postanowień prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz związana z nim próba poddania pod wątpliwość tego, czy przedmiotowa część nieruchomości składającej się pierwotnie z działki oznaczonej numerem 3 była zajęta pod drogę publiczną, jak również, czy pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Zagadnienie to zostało bowiem już rozstrzygnięte wskazaną powyżej decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 przez Powiat [...] działki nr 1 o powierzchni 0,0457 ha oraz działki nr 2 o powierzchni 0,0136 ha, wydzielonych z działki nr 3. W uzasadnieniu tej decyzji wprost wskazano, że grunt oznaczony jako wymienione tutaj działki, w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowił fragment drogi wojewódzkiej nr [...] relacji "S.-W." (w części obejmującej ul. [...] w S. ). Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Zatem w realiach rozpoznawanej sprawy organy nie miały podstaw do tego, aby ponownie badać, czy i w jakim zakresie działka nr 3 była w dacie 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę publiczną. Nie sposób także zauważyć, że próba podważania stanu faktycznego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r. pozostaje w sprzeczności z żądaniem dotyczącym wypłaty odszkodowania. Jeżeli bowiem do wywłaszczenia miałoby nie dojść, to już z samej zasady wykluczonym byłoby występowanie o odszkodowanie, nawet gdyby żądanie dotyczące wypłaty tego odszkodowania zostało złożone w okresie, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy. Trafne jest spostrzeżenie skarżących, że na samym wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że wniosek skarżących dotyczył odszkodowania za zajęcie części działki nr 3 położonej w J. Nie budzi jednak wątpliwości Sądu, że jest to oczywista omyłka pisarska, polegająca na tym, że obok prawidłowego numeru działki wskazano błędną nazwę miejscowości, w której ta działka znajduje się. W ocenie Sądu omyłka ta nie ma wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skargi decyzja nie została "napisana na kanwie innej decyzji w podobnej sprawie", na co, zdaniem Sądu, wskazuje jednoznacznie pozostała treść uzasadnienia w zestawieniu ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż wystąpił o to organ, a skarżący w terminie 14 dni od zawiadomienia o tym wniosku, nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.