II SA/Gl 1538/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Żywcu z dnia 19 lipca 2023 r. nr KR.ZUO.5.4700.1106.2023.AA w przedmiocie opłaty za usługi wodne oddala skargę. W dniu 31 maja 2023 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej – organ, Dyrektor ZZ), na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm. - dalej u.p.w.), ustalił P. S.A. w W. (dalej – Spółka, Skarżąca) w formie informacji rocznej nr [...], [...] opłatę stałą za okres 21 lipca 2020 r. - 31 grudnia 2020 r. w wysokości 5.658 zł za odprowadzenie wód przeciekowych z elektrowni Wodnej [...] do rzeki [...] w dolnym stanowisku zapory [...]. Jednocześnie w informacji tej wskazano, że powyższą opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia doręczenia informacji. Pismem z dnia 20 czerwca 2023 r. Spółka złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością ustalonej w informacji opłaty za usługi wodne. Zawarła w niej również żądanie, aby na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm. – dalej k.p.a.) zawiesić postępowanie oraz wezwać Spółkę do wystąpienia o zmianę decyzji z dnia 29 czerwca 2020 r. w przedmiocie wydania pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód przeciekowych z Elektrowni Wodnej [...] do rzeki [...], w dolnym stanowisku zapory [...], dla przedsięwzięcia pn.: " [...] - Modernizacja układu odprowadzania wody przeciekowej" w zakresie zmiany błędnej wartości Qmax.s 13,8 m3/s na 0,23 m3/s. W uzasadnieniu zauważono, że organ wydający pozwolenie wodnoprawne nieprawidłowo określił Qmax.s. Otóż – jak wyjaśniła Skarżąca – wnioskodawca wartość tą określił dla minuty (13,8 m3/min.), podczas gdy organ odniósł ją do jednostki sekundy (13,8 m3/s). W dalszej części Skarżąca przedstawiła argumentację mającą wykazać, że przedstawiona kwestia stanowi zagadnienie prejudycjalne, które uzasadnia zawieszenie postępowania. Dodatkowo wskazano, że art. 155 k.p.a. umożliwia za zgodą strony zmianę decyzji ostatecznej, na podstawie której nabyła ona prawo. Dyrektor ZZ nie uwzględnił reklamacji i decyzją z dnia 19 lipca 2023 r. nr KR.ZUO.5.4700.1106.2020.AA określił Spółce za okres od 21 lipca 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 5.658 zł za odprowadzanie wód przeciekowych z elektrowni Wodnej [...] do rzeki [...] w dolnym stanowisku zapory [...] na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. (dalej – Dyrektor RZGW) z dnia 29 czerwca 2020 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił znaczenie pozwolenia wodnoprawnego dla ustalenia wysokości opłaty stałej. Zaznaczył przy tym, że pozwolenie wodnoprawne wydane dla Skarżącej jest ostateczne, a Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej – Prezes PGW) decyzją z dnia 13 października 2022 r. nr [...] uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Podniesiono także, że w ramach niniejszego postępowania organ nie weryfikuje prawidłowości pozwolenia wodnoprawnego, a potencjalna jego zmiana może mieć wpływ dopiero na wysokość przyszłej opłaty. Dyrektor ZZ wyraził również stanowisko, że okoliczność podnoszona przez Spółkę nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W dalszej kolejności organ przedstawił metodologię wyliczenia opłaty stałej. Przywołał na tą okoliczność art. 271 ust. 4 pkt 1 u.p.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2438 z późn. zm. - dalej r.j.s.o.). Wskazał, że opłata została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (wynoszącej 2,50 zł), czasu wyrażonego w dniach (wynoszącego 164 dni) i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód (w ilości 13,8 m3/s). W skardze z dnia 11 sierpnia 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki zarzucił decyzji Dyrektora ZZ naruszenie: 1) art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1, art. 14 ust. 2 i 6 u.p.w. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy (brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału stanowiącego przedmiot postępowania) i w konsekwencji przyjęcie, że nie zachodziły przesłanki do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; 2) art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji i pominięcie w niej odniesienia się do argumentacji przedstawionej przez Spółkę w zakresie nieuwzględnienia pkt 2 reklamacji Spółki z dnia 20 czerwca 2023 r., co powoduje niemożność zastosowania się Spółki do treści decyzji, podjętej w sposób arbitralny. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie zakreślonym przez Sąd. Ponadto w skardze zawarto żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację przedstawioną wcześniej w reklamacji. Dodatkowo wskazano, że organ w zasadzie nie ustosunkował się do pkt 2 reklamacji Skarżącej, ograniczając się wyłącznie do przywołania orzeczenia sądu administracyjnego. Według pełnomocnika, pominięcie uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego w tym zakresie stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów o postępowaniu administracyjnym, w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa dotyczy ustalenia opłaty stałej za usługę wodną polegającą na odprowadzaniu wód przeciekowych z elektrowni Wodnej [...] do rzeki [...] w dolnym stanowisku zapory [...]. Spółka korzysta ze wspomnianej usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 29 czerwca 2020 r. nr [...]. Spór natomiast dotyczy wartości Qmax.s, która jest jednym z elementów uwzględnianych przy ustalaniu wysokości wspomnianej opłaty. Zdaniem Skarżącej, pozwolenie wodnoprawne zawiera nieprawidłowe oznaczenie tej wartości, gdyż została ona określona w wysokości odmiennej od tej podanej przez wnioskodawcę. Dlatego też, według Spółki, organ winien zawiesić postępowanie w niniejszej sprawie i wezwać Skarżącą, aby ta wystąpiła do właściwego organu o skorygowanie tego parametru. Z kolei Dyrektor ZZ stoi na stanowisku, że pozwolenie wodnoprawne (będące decyzją ostateczną) i informacje w nim zawarte są jedynym wyznacznikiem dla ustalenia opłaty stałej za usługi wodnoprawne. Przystępując do rozważań przywołać należy art. 35 ust. 1 u.p.w. Zgodnie z nim usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Jedną z postaci usług wodnych jest odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 u.p.w.), która podlega opłacie (art. 268 ust. 1 pkt 3 u.p.w.). Metodologię wyliczania opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast określono w art. 371 ust. 4 pkt 1 u.p.w. Zgodnie z nim jej wysokość jest iloczynem jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Spółka, jak zaznaczono to wcześniej, kwestionuje wysokość opłaty stałej tylko i wyłącznie ze względu na przyjęcie do jej wyliczenia wartości Qmax.s określonej w pozostającym w obrocie prawnym pozwoleniu wodnoprawnym. Jej zdaniem, parametr ten jest nieprawidłowy. Uzasadniła to tym, że w trakcie postępowania o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego podała, że ilość odprowadzanych wód przeciekowych wynosić będzie 13,8 m3/min. Natomiast organ w wydanym pozwoleniu wielkość tą odniosła bezpośrednio do jednostki czasu jaką jest sekunda. W efekcie, według Skarżącej, opłata jest zawyżona, gdyż rzeczywistym wyznacznikiem dla Qmax.s jest wartość 0,23 m3/s. W takim stanie faktycznym kwestionowanie wysokości opłaty stałej jest nieuprawnione. Otóż bezspornym jest, że decyzją dnia 29 czerwca 2022 r. Dyrektor RZGW udzielił Spółce pozwolenia na odprowadzanie wód przeciekowych z Elektrowni Wodnej [...] do rzeki [...] w ilości Qmax.s – 13,8 m3/s. Nie budzi również wątpliwości, że wspomniane pozwolenie wodnoprawne jest decyzją ostateczną, która pozostaje w obrocie prawnym. Oznacza to, że Dyrektor ZZ ustalając opłatę stałą – w myśl art. 371 ust. 4 pkt 1 u.p.w. - był zobligowany do zastosowania w wyliczeniu wartości maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód (wyrażonej w m3/s) określonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Podnieść bowiem należy, że co do zasady dla ustalenia ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 należy się odwołać do osnowy odpowiedniej decyzji o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2023 r. sygn. akt III OSK 4777/21, Lex nr 3337455). Ponadto ze względu na brzmienie art. 271 ust. 5a u.p.w. sam fakt posiadania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, wydanego dla przedsięwzięcia stanowi podstawę nałożenia opłaty stałej (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 164/22, Lex nr 3573059). Jednocześnie, jak trafnie podniósł to Dyrektor ZZ, nie jest on uprawniony w ramach tego postępowania do badania poprawności pozwolenia wodnoprawnego, które jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia opłaty. Jeżeli Spółka dostrzega uchybienia w decyzji – pozowleniu wodnoprawnym to winna zainicjować odpowiedni tryb nadzwyczajny. W sferze uprawnień Skarżącej leży również możliwość ubiegania się o zmianę pozwolenia wodnoprawnego m.in. w zakresie określenia ilości przecieków z Elektrowni Wodnej [...] odprowadzanych do rzeki [...]. Skoro w dacie formułowania Informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne, jak również w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, w pozwoleniu wodnoprawnym widniała wartość Qmax.s – 13,8 m3/s, to Dyrektor ZZ zasadnie uwzględnił ten parametr w tej wysokości przy ustalaniu opłaty stałej. Wyjaśnienia wymaga jeszcze kwestia żądania zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis jest nakłada na organ obowiązek zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z uregulowania tego wynika, że okolicznością przemawiającą za zawieszeniem postępowania jest wystąpienie zagadnienia prejudycjalnego (wstępnego). Przyjmuje się, że pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego organ nie może rozstrzygnąć w ramach własnych kompetencji. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia wstępnego zagadnienia prawnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2023 r. sygn. akt I OSK 861/22, Lex nr 3556965). W opinii Spółki, w niniejszej sprawie walor takiego zagadnienia ma "omyłkowe" wskazanie w treści pozwolenia wodnoprawnego wartości Qmax.s – 13,8 m3/s zamiast Qmax.s – 0,23 m3/s. Twierdzenie to nie zasługuje jednak na aprobatę. Otóż Dyrektor ZZ dysponował wszelkimi danymi koniecznymi dla ustalenia opłaty stałej, w tym danymi wynikającymi z pozwolenia wodnoprawnego Dyrektora RZGW z dnia 29 czerwca 2020 r. Oznacza to, że określenie opłaty stałej nie wymagało uzyskania innych rozstrzygnięć poza wspomnianym pozwoleniem wodnoprawnym. Podnoszona przez Spółkę okoliczność natomiast może być traktowana jako potencjalna podstawa do kwestionowania prawidłowości wspomnianego pozwolenia, o czym była mowa wcześniej. Ewentualnie Spółką widząc potrzebę zmiany pozwolenia wodnoprawnego winna wykazać się aktywnością w tym zakresie. Jej bierność nie może natomiast uzasadniać żądania zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za usługi wodne. Zwrócić należy uwagę, że wniosek Spółki o zawieszenie postępowania winien być rozpatrzony formalnie, tj. poprzez wydanie postanowienia (art. 101 § 1 k.p.a.). Zaniechanie w tym zakresie pozostaje jednak bez wpływu na wydane przez organ rozstrzygnięcie. Otóż żądanie w tej materii było argumentowane potrzebą wyeliminowania błędu w określeniu wartości Qmax.s, co miałoby nastąpić w trybie art. 155 k.p.a. Przepis ten umożliwia w każdym czasie zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, za jej zgodą, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Co istotne wydanie decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. skutkuje tym, że są to decyzje konstytutywne, wywołujące skutki ex nunc, a to oznacza, że zmiana lub uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie wywołuje skutków przed datą jej wydania, tylko po jej uprawomocnieniu się. Innymi słowy, decyzja wydana w trybie art. 155 k.p.a. wywołuje skutki od daty nabycia przymiotu ostateczności (ex nunc - czyli na przyszłość). Skoro więc taka zmiana może wywoływać skutki na przyszłość, to zmiana pozwolenia wodnoprawnego w 2023 r. nie mogła wpłynąć na wysokość opłaty za 2020 r., bo tego roku dotyczy zaskarżona decyzja. Z powyższych powodów brak szerszego uzasadnienia nieuwzględnienia wniosku o zawieszenia postępowania nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. W kontekście powyższych rozważań zarzuty skargi okazały się być pozbawione zasadności. Z tego też względu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.).