II SA/Gl 154/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy K. kwotę 388 (trzysta osiemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 5 grudnia 2005 r. A. K. domagał się wypłacenia mu wynagrodzenia za zajętą pod ul. [...] w K. część działki nr [...]. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania Starosta [...] orzekając po raz trzeci decyzją z dnia [...]r. nr [...]wydaną na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U Nr 133, poz. 872 z późn. zm., zwanej dalej ustawą z dnia 13 października 1998 r.), w związku z art. 11 ust. 1, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) oraz art. 104 i art. 107 kpa ustalił odszkodowanie dla A. K. za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] na karcie mapy 2-1 obrębu K. o pow. 0,0064 ha, która na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] r. przeszła na własność Gminy K., w wysokości 3.693 zł zobowiązując do jej wypłaty Gminę K. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna. W odwołaniu również od tej decyzji Gmina K. zarzuciła, że odszkodowanie zostało zawyżone w następstwie błędnej analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych oraz wycenę działki w oparciu o nieprawidłowo dobraną bazę nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne. Nadto zarzucono, że nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że procedura wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte w dniu 1 stycznia 1999 r. pod drogi publiczne uregulowana została w art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz przepisami rozdziału 5 działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl powyższych regulacji odszkodowanie jest ustalane i wypłacane na wniosek właściciela złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r., a obligatoryjnym warunkiem jego ustalenia przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego, sporządzonego zgodnie z wymogami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Zgodnie z aktualną treścią § 36 ust. 8 tego rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stosuje się jego przepisy § 36 ust. 1-4. Oznacza to, iż wartość rynkową nieruchomości przejętej pod drogę, która na dzień wydania decyzji (w niniejszy przypadku na dzień przejęcia) była przeznaczona pod inwestycję drogową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie jej wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia ceny nieruchomości przyjmuje się z dnia ustalenia odszkodowania. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (przejęciu). Jednocześnie § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia stanowi, iż dokonując wyceny tego rodzaju nieruchomości, przyjmuje się ich stan na dzień 29 października 1998 r., przez który należy rozumieć również jej przeznaczenie. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji przy ustalaniu odszkodowania za działkę nr [...] oparł swe rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym z [...] r., sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych D. B. i A. K. Wartość nieruchomości określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Badaniem objęto rynek lokalny (rozumiany jako obszar gminy K.) nieruchomości przeznaczonych pod zabudowy mieszkaniową - jednorodzinną. Do porównań przyjęto 15 transakcji zawartych w okresie od stycznia 2011 r. do czerwca 2012 r. Średnią cenę transakcyjną 1 m2 ustalono na poziomie 61,86 zł/m2, a po jej skorygowaniu o stosowne współczynniki i pomnożeniu przez powierzchnię wycenianej działki, wartość przedmiotowej nieruchomości określono na kwotę 3 693,00 zł. Uzasadniając przyjęty sposób wyceny biegłe wyjaśniły, iż na terenie powiatu [...], w okresie 24 miesięcy przed sporządzeniem operatu szacunkowego, nie odnotowano transakcji nieruchomościami drogowymi zawieranych między osobami fizycznymi, natomiast odnotowane na wskazanym wyżej rynku transakcje gruntami przeznaczonymi pod drogi, w których stroną nabywającą były jednostki samorządu terytorialnego, nie noszą w ocenie autorek operatu, znamion transakcji rynkowych. Określenia wartości nieruchomości dokonano zatem w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Jednocześnie, przeznaczenie wycenianej nieruchomości określono (jak wynika z punktu 5.3 operatu) w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy K. z [...] r. nr [...]. Wojewoda stwierdził, że obowiązkiem organu administracji jest dokonanie oceny sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości zarówno pod względem formalnym (zgodności z obowiązującymi przepisami), jak i materialnym (logiczności i spójności). Opinia rzeczoznawcy majątkowego ma bowiem charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i podlega ocenie organu administracji jak każdy dowód w sprawie. W tym względzie mając na uwadze zarówno zarzuty odwołania, jak również wątpliwości, które organ odwoławczy powziął dokonując analizy przedmiotowego operatu szacunkowego, organ odwoławczy wystąpił do autorek wyceny o udzielenie niezbędnych wyjaśnień, co do przyjętego przeznaczenia wycenianej nieruchomości, przy którym powołano się na aktualnie obowiązującą uchwałę Rady Gminy w K. nr [...], podczas gdy należało je określić na [...] r., jak i co do doboru bazy nieruchomości porównawczych o cenach transakcyjnych znacznie odbiegających od występujących na lokalnym rynku i niepodobnych do wycenianej działki. Wojewoda zakwestionował też pogląd biegłych o nierynkowym charakterze transakcji nieruchomościami drogowymi, stanowiący uzasadnienie dokonania wyceny w oparciu o rynek nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Do uwag tych biegłe ustosunkowały się pismem z 11 września 2013 r. wyjaśniając, że dokonanie wyceny działki nr [...] w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi nie było możliwe z uwagi na ich nikłą ilość na terenie powiatu [...] (transakcje te zawarte w okresie od marca 2011 r. do sierpnia 2012 r. zostały w przedmiotowym piśmie wyszczególnione) oraz związaną z tym niemożność dokonania rzetelnej analizy rynku i ustalenia cech wpływających na wartość nieruchomości. Ponadto, biegłe przedstawiły wykres obrazujący zmianę jednostkowej ceny transakcyjnej nieruchomości przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe w zależności od jej powierzchni, dowodzący prawidłowości przyjętej w operacie, gradacji cechy wielkości nieruchomości. Odnosząc się natomiast do zarzutu oparcia wyceny na błędnie dobranej bazie nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe oraz do przedłożonego przez skarżącą wykazu transakcji, dotyczącego takich nieruchomości autorki operatu wyjaśniły, iż 4 z przedstawionych w nim transakcji nie są transakcjami rynkowymi, dotyczą bowiem działek nabywanych na polepszenie nieruchomości sąsiednich (trzy transakcje) oraz gruntu nabytego przez właściciela posadowionego na niej budynku (jedna transakcja). Stwierdziły też, że należy mieć na uwadze, iż jednym z najważniejszych czynników cenotwórczych na rynku nieruchomości jest ich lokalizacja. Przyjęcie zatem do wyceny działek położonych poza obszarem miejscowości K. (uznawanym za lokalizację najkorzystniejszą) spowodowałoby nieuzasadnione zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości. Wyjaśnienia te uznał organ odwoławczy za przekonywujące podkreślając, że należy mieć na uwadze specyfikę rynku nieruchomości drogowych, na którą autorki wyceny zwróciły uwagę, wskazując bardzo duże rozbieżności cen nieruchomości drogowych, (na rynku lokalnym - powiatowym) nieuzasadnione różnicami w ich cechach. Kwestia ta podnoszona była przez rzeczoznawców majątkowych również w innych, toczących się przez Wojewodą [...], postępowaniach odwoławczych, dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Obserwacje biegłych, prowadzą do wniosku, iż w przypadku nieruchomości drogowych, poszukiwanie obszarów podobnych do rynku lokalnego na rynku regionalnym jest nieskuteczne z uwagi na niekompletność danych dotyczących nieruchomości będących przedmiotem obrotu, nieznajomość okoliczności w jakich zawierane były poszczególne transakcje oraz częste odzwierciedlenie przez nie innych jeszcze relacji niż wartość wycenianego gruntu. W efekcie zdaniem Wojewody działanie takie prowadzi do nierzetelnej i niekompletnej analizy rynku i skutkuje nieprawidłowym określeniem wartości nieruchomości. Wojewoda zauważył, że w operacie biegłe błędnie powołały obecnie obowiązujący planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy w K. z [...] r. nr [...], zgodnie z którym szacowana działka położona jest na terenie ulic gminnych dojazdowych, zaś tereny przylegające, oznaczone są symbolem MN, oznaczającym zabudowę mieszkaniową. Błąd ten nie przesądza jednak o wadliwości operatu. W aktach postępowania znajduje się bowiem sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego, (stanowiąca załącznik do operatu szacunkowego z [...] r.), informacja o przeznaczeniu wycenianej działki w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w K. z [...] r. nr [...]. Wynika z niej, iż w dacie [...] r. działka nr [...] stanowiła część pasa drogi gminnej - ul. [...], a sąsiadujący z nią teren oznaczony był symbolem MN + U oznaczającym obszar zabudowy mieszkaniowej oraz usług. Ustalenia obu planów zarówno w odniesieniu do szacowanej działki jak i jej sąsiedztwa są zatem identyczne. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody [...] Gmina K. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 130, art. 153 ust. 1 i art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 36 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., a nadto z naruszeniem art. 7 i art. 136 kpa. W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności zarzucono, że według sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego wartość całej działki nr [...] została wyceniona na kwotę 3.693 zł i dlatego A. K. mogło być przyznane odszkodowanie jedynie w wysokości połowy tej kwoty. Dalej Gmina podtrzymała sformułowane już wcześniej w odwołaniu zarzuty co do wyceny objętej postępowaniem działki według cen nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych a nie nieruchomości zajętych, czy też przeznaczonych pod drogi publiczne, do czego doszło z naruszeniem § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Wyceny tej należało bowiem dokonać w oparciu o umowy cywilnoprawne nieruchomości drogowych. Podtrzymano też zarzut z odwołania, że niejasne są kryteria na podstawie których autorka operatu wyznaczyła takie a nie inne wagi cech rynkowych, co w sposób bezpośredni wpływa na wartość rynkową wycenianej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej uwzględnienie. Odnośnie zarzutów dotyczących dokonania wyceny w oparciu o rynek nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe organ odwoławczy powołał się na obszerne motywy zaskarżonej decyzji, które podtrzymał. Przyznał natomiast, że w następstwie oczywistej omyłki odszkodowanie zostało przyznane A. K. w wysokości wartości całej działki nr [...], gdy tymczasem posiadał on jedynie wynoszący 1/2 udział w jej własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja ostać się nie może gdyż została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez wypłatę A. K. odszkodowania za całą działkę nr [...] o pow. 64 m2, w sytuacji gdy jego udział we współwłasności tej nieruchomości wynosił 1/2 i gdy tylko on złożył wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie (z art. 73 ust. 4 tej ustawy). Skutkuje to uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Nie ma bowiem znaczenia, że do naruszenia tego mogło dojść na skutek oczywistej omyłki, co stwierdził organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Nie podziela natomiast Sąd zarzutów skargi w pozostałej części, sprawa została bowiem wyjaśniona w dostateczny sposób do końcowego jej załatwienia gdy chodzi o prawidłowość dokonanej wyceny objętej postępowaniem nieruchomości. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] dokonał szczegółowej oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego w odniesieniu do obowiązujących przepisów prawa i ustalonego stanu faktycznego. W tym względzie zarzuty skarżącej Gminy sformułowane w skardze, a wcześniej w odwołaniu są mało precyzyjne, mają ogólny charakter i tym samym nie jest możliwa szczegółowa z nimi polemika. Z tego też względu nie mogły być przez Sąd uwzględnione. Przede wszystkim należy jednak zaakcentować, że autorki operatu szczegółowo wyjaśniły w swoim piśmie z dnia 11 września 2013 r. dlaczego nie było ich zdaniem możliwe ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Przedstawiły przy tym inne przyczyny niż podnoszona przez skarżącą Gminę okoliczność wykluczenia transakcji, których jedną ze stron była jednostka samorządu terytorialnego. W tym zatem zakresie biegłe wycofały się ze swojego wcześniejszego stanowiska, którego jako błędnego nie zaakceptował też organ odwoławczy. Również zdaniem Sądu przyczyny te zasługują na aprobatę i zostały logicznie uzasadnione. Tym samym, skoro pod względem merytorycznym wycena przynależy rzeczoznawcy, Sąd nie znalazł podstaw co do zakwestionowania z tego powodu przedstawionej wyceny. Biegłe uzasadniły też w tym piśmie dobór bazy nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo uwzględnionych w operacie, jak również kryteria decydujące o wadzie poszczególnych cech tych nieruchomości. Sformułowane w skardze w tym względzie zastrzeżenia również nie zasługują na uwzględnienie. W konsekwencji brak było podstaw do sporządzania w sprawie kolejnego operatu, co przedłużyłoby jeszcze bardziej i tak trwające wyjątkowo długo postępowanie. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] uwzględni w pierwszej kolejności treść art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozważy możliwość skorzystania z treści ust. 4 tego artykułu w zw. z art. 136 kpa. Właśnie z uwagi na tę możliwość nie było podstaw do uchylania również decyzji organu pierwszej instancji. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz... (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). sw