II SA/Gl 154/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i dokumentacji oddala skargę. W dniu 13 czerwca 2017 r. skarżący A. K. jako wykonawca zgłosił w Starostwie Powiatowym w C. pracę geodezyjną, która została zarejestrowana pod numerem [...]. W zgłoszeniu wskazał jako cel lub zakładany wynik pracy, mapę do celów projektowych dla działek o numerach 1, 2, położonych w jednostce ewidencyjnej B., obręb B. W dniu 4 sierpnia 2017 r. wykonawca zawiadomił organ o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych oraz przekazał operat techniczny dotyczący sporządzenia mapy do celów projektowych. W dniu 1 września 2017 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101) dokonał weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazanych przez wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w wyniku, której sporządził protokół z wynikiem negatywnym. W protokole organ stwierdził w punkcie 5 nieprawidłowość polegającą na "brakach w sprawozdaniu technicznym, wyjaśniając iż w sprawozdaniu technicznym brak opisu przebiegu i rezultatu wykonanych prac geodezyjnych zawierającego zakres wykorzystania materiałów PODGiK (brak analizy czołówek potwierdzających czy położenie punktów granicznych odpowiada danym źródłowym). Jako naruszony przepis prawa organ I instancji wskazał § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia MSWiA z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych (Dz. U. Nr 263, poz. 1572). Następnie w dniu 13 września 2017 r. organ I instancji zwrócił wykonawcy operat techniczny wraz z protokołem weryfikacji. Dnia 18 września 2017 r. wykonawca ustosunkował się pisemnie do zastrzeżeń przedstawionych w protokole weryfikacji. Stwierdził, że w sprawozdaniu technicznym wskazano zakres wykorzystania materiałów zasobu, które łącznie z wynikiem pomiaru stanowią produkt dla zamawiającego w postaci mapy do celów projektowych. Ponadto wykonawca podkreślił, iż wykorzystane materiały to hybrydowa mapa zasadnicza i osnowa geodezyjna. Wykonawca wskazał również, iż dane o przebiegu granic z zasobu wymieniono w punkcie 3f sprawozdania. Natomiast w punktach 3 c oraz 3 f opisał dokładnie, dla jakich obiektów bazy egib do bazy roboczej przyjęto wyniki pomiaru. Wykonawca stwierdził jednocześnie, iż punkt 3 d sprawozdania zawiera kwintesencję analizy w zakresie zasadności przyjęcia do bazy roboczej współrzędnych z pomiaru, a punkt 1 b potwierdza przeprowadzenie analizy. Podał, że wykazanie dla trzech punktów granicznych współrzędnych z pomiaru jest poprzedzone wynikiem analizy udostępnionych materiałów oraz zastosowaniem przepisów, które wskazał w punkcie 3 e sprawozdania technicznego. Jego zdaniem z żadnego przepisu prawa nie wynika konieczność przekazywania w operacie technicznym pisemnego sprawozdania z przeprowadzonej analizy. Przepisy prawa nie precyzują metodologii prowadzenia analizy materiałów z zasobu, a w szczególności nie określają, że polega ona na porównaniu miar czołowych. Zatem nie doszło do naruszenia wskazanego w protokole przepisu prawa. Wyjaśnił też, że przeprowadzona analiza miała w odniesieniu do trzech pomierzonych znaków granicznych znacznie szerszy zakres niż porównanie miar czołowych. Do operatu technicznego załączono dokumenty z porównania współrzędnych, które oprócz obligatoryjnych danych zawierały składowe dx i dy - odchyłki położenia punktów, a wartości w kolumnach 17 i 18 porównania współrzędnych wskazują na systematyczny błąd określenia współrzędnych punktów granicznych w danych udostępnionych z zasobu. W związku z powyższym wykonawca zwrócił się o uwzględnienie stanowiska i przyjęcie operatu. Jednakże Starosta [...] działając na podstawie art. 12b ust. 8 ustawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji powstałej w wyniku wykonania pracy geodezyjnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykonawca w sprawozdaniu technicznym nie odniósł się do zakresu wykorzystania materiałów zasobu otrzymanych do zgłoszenia pracy tj. szkiców polowych i wykazu współrzędnych z operatów Lp. 336, 2596, czym naruszył zapis § 71 ust.7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Odnosząc się do stanowiska wykonawcy prac, w którym przedsiębiorca ustosunkował się do zastrzeżeń przedstawionych w protokole weryfikacji, organ I instancji nie podzielił tego stanowiska. Zgodnie z zapisem § 6 ust.1 rozporządzenia, wykonawca ma obowiązek wykorzystania materiałów PZGiK lub wskazania na ich nieprzydatność. Dalej organ I instancji wskazał, iż zapisy § 71 ust.7 pkt 6 rozporządzenia nakładają na wykonawcę obowiązek zawarcia w sprawozdaniu technicznym informacji o wykorzystanych materiałach PZGiK. W ocenie organu I instancji, wykonawca nie spełnił wymogów wynikających z tych przepisów, a jedynie w raporcie z porównania współrzędnych wykazał odchyłki liniowe, o których mowa w § 67 ust. 5 i 6 rozporządzenia i do roboczej bazy danych dla punktów granicznych nr [...], [...], [...] przyjął współrzędne z pomiaru. Starosta podkreślił również, że wykonawca nie wskazał, że pomierzone w terenie znaki graniczne nie zostały przesunięte, uszkodzone czy fałszywie wystawione i są tożsame z punktami uzyskanymi z PZGiK, o czym mówi zapis § 67 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Nadto, wykonawca nie wykorzystał do opracowania mapy do celów projektowych zbiorów danych PZGiK, o których mowa w art. 4, ust. 1a pkt 2 ustawy, czym w ocenie organu I instancji naruszył zapisy § 78 pkt 1 rozporządzenia. W odwołaniu od decyzji odmownej wykonawca zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną interpretację przepisu § 71 ust. 7 punkt 6 rozporządzenia, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że wykonawca prac geodezyjnych jest zobowiązany do przedstawienia w formie pisemnej wyników analizy dokumentów pozyskanych PZGiK. 2) naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia poprzez nieposiadające podstawy w obowiązujących przepisach zrównanie odrębnych czynności: zrównanie czynności opisu w sprawozdaniu technicznym zakresu wykorzystanych z PZGiK materiałów z czynnością dokonania analizy dokumentów i opisu rezultatu tej analizy. 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 §1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenia faktyczne, polegające na uznaniu poprzez sformułowanie usterki w protokole weryfikacji "braku analizy czołówek potwierdzających, czy położenie punktów granicznych odpowiada danym źródłowym" za naruszenie zapisu § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia. 4) niezgodne z prawem działania poprzez naruszenie art. 6 kpa w powiązaniu z art. 12b p. 8 ustawy w związku z nieuprawnionym prowadzeniem postępowania administracyjnego, zbieraniem dowodów i zapewnianiem udziału w postępowaniu po odrzuceniu stanowiska wykonawcy prac do protokołu weryfikacji. 5) naruszenie przepisów art. 126 ust. 6 i 7 ustawy, poprzez uniemożliwienie wykonawcy prac geodezyjnych zajęcia stanowiska do protokołu weryfikacji, co wynika ze sformułowania w decyzji nowych, niewykazanych w protokole weryfikacji usterek i naruszonych przepisów prawa. W uzasadnieniu odwołania wykonawca zwrócił uwagę na fakt, iż z treści protokołu weryfikacji jednoznacznie wynika, że negatywny wynik weryfikacji nie był spowodowany stwierdzeniem jakichkolwiek braków w skompletowaniu przekazanej dokumentacji. W ocenie organu przekazana dokumentacja nie zawiera natomiast analizy czołówek potwierdzających czy położenie punktów granicznych odpowiada danym źródłowym, co ma naruszać przepisy § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia. Wykonawca podkreślił, iż w sporządzonym stanowisku do protokołu weryfikacji, do prowadzenia analizy materiałów pozyskanych z zasobu geodezyjnego odnosi się § 6 punkt 1 rozporządzenia. Przepis ten nie reguluje metodologii dokonywania analizy materiałów, nie ustanawia obowiązku jej szczegółowego dokumentowania, ani nie nakłada na wykonawcę obowiązku zamieszczania w sporządzanych dokumentach wyników tej analizy (odwrotnością zapisu, potwierdzającą powyższą interpretację jest np. treść § 15 rozporządzenia). Sama analiza została natomiast przeprowadzona i potwierdzona zapisem w sprawozdaniu w punkcie 1.b). W ocenie wykonawcy, podany przez organ I instancji naruszony przepis § 71 ust. 7 punkt 6 rozporządzenia, traktuje o zakresie wykorzystanych z zasobu materiałów z całego udostępnionego wykonawcy zbioru. Podkreślił, iż sprawozdanie techniczne zawiera informacje o wykorzystanych materiałach, jednocześnie w punkcie 4 tegoż dokumentu, wymienił, jako wykorzystane do utworzenia mapy do celów projektowych poza wynikami pomiaru: hybrydową mapę zasadniczą i osnowę geodezyjną. Ponadto w punkcie 3 sprawozdania opisującym opracowanie wyników pomiaru, opisał fakt pomiaru znaków granicznych, porównanie współrzędnych uzyskanych z pomiaru z wartościami udostępnionymi z zasobu oraz odniósł się do wielkości odchyłek w kontekście wykazanych w zasobie dokładności określenia położenia punktów granicznych. Jednocześnie wykonawca podkreślił, iż nie korzystał ze szkicu polowego z operatu podziałowego, do sporządzenia mapy do celów projektowych. Dodatkowo w swoim stanowisku do protokołu weryfikacji uszczegółowił jeszcze informacje o przeprowadzonej analizie poprzedzającej wykazanie wyników pomiaru trzech znaków granicznych w bazie roboczej. Jednocześnie podniósł, iż odchyłki na pomierzonych znakach granicznych wynikają z błędów systematycznych i mają wartości mniejsze od przypisanych w zasobie punktom granicznym błędów określenia ich położenia wskazując, iż fakt ten wynika z porównania współrzędnych wraz z atrybutami skompletowanego w operacie, które poza wymaganymi elementami zawierało dodatkowo składowe dx, dy odchyłek. Dla poparcia zarzutów przytoczył również stanowisko Głównego Geodety Kraju z dnia 29 sierpnia 2012 r., wskazując, iż było ono dostępne na stronie internetowej GUGiK: (...) geodeta uprawniony decyduje po przeprowadzeniu odpowiedniej analizy, w jakim zakresie wykorzystuje do wykonania zleconych mu prac geodezyjnych materiały zgromadzone w PZGiK, a jakim zakresie pozyskuje niezbędne dane w drodze własnych pomiarów geodezyjnych sytuacyjnych i wysokościowych. Analiza, o której mowa w tym przepisie, powinna być przeprowadzona pod kątem przydatności materiałów PZGiK dla konkretnego opracowania, mając na uwadze ich dokładność, aktualność i kompletność przepisy rozporządzenia, co do zasady nie precyzują metodyki przeprowadzania analizy, o której mowa w § 6 ust. 1, z wyjątkiem analiz, o których mowa w § 65, § 67 i § 68 odnoszących się do punktów granicznych, szczegółów terenowych I grupy, a także pól powierzchni działek ewidencyjnych. Jego zdaniem w przypadku przedmiotowego operatu wyżej wymienione zapisy § 65, § 67 zostały zrealizowane, a wymagane dokumenty i zbiory sporządzone. Jednocześnie wykonawca odniósł się do zapisu w protokole weryfikacji o braku dokonania analizy czołówek potwierdzających czy położenie punktów granicznych odpowiada danym źródłowym, gdzie, jako podstawę naruszenia przepisów prawa podano § 71 ust. 7 punkt 6 rozporządzenia, stwierdzając iż powyższe stanowi nieuprawnione narzucanie wykonawcy prac geodezyjnych dokumentowania analiz oraz całkowicie wykraczające poza proces weryfikacji stanowienie o sposobie prowadzenia prac geodezyjnych, przedmiotowa analiza wcale nie musi być prowadzona poprzez porównanie czołówek ze szkicem, a w części nawet nie może, ze względu na brak miar czołowych na tym szkicu. Nadto, organ I instancji rażąco naruszył przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz prawa geodezyjnego i kartograficznego poprzez fakt, iż w uzasadnieniu decyzji sformułował nowe w stosunku do protokołu weryfikacji usterki wraz z kolejnymi przepisami prawa mającymi uzasadniać ich wykazanie tj. § 67 ust.1 oraz § 67 ust 2 pkt 1, § 78 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Organ tym samym dokonał w sposób nieuprawniony kolejnej weryfikacji operatu i pozbawił go możliwości ustosunkowania się do postawionych zarzutów w formie przewidzianego prawem stanowiska do protokołu weryfikacji. Nadto, iż przed wydaniem decyzji, po odrzuceniu stanowiska wykonawcy, organ prowadząc postępowanie i zbierając dowody kierował do niego korespondencję dotyczącą możliwości między innymi zapoznania się z zebranymi dowodami, co w jego ocenie narusza art. 12b ust. 8 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, który stanowi, iż jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a prawo nie dopuszcza w toku wydawania tej decyzji zbierania materiału dowodowego oraz czynnego udziału w postępowaniu, bowiem te czynności zostały już przeprowadzone zanim decyzja o odmowie została podjęta. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił, że zgodnie z zapisami art. 12b ust. 1-4 ustawy, Organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: - wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; - kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji. Na podstawie art. 12b ust. 6 ww. ustawy, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ zwraca wykonawcy przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji, zgodnie z art. 12b ust. 7 ww. ustawy. Na podstawie art. 12b ust. 8 ww. ustawy, jeżeli organ nie uwzględni stanowiska wykonawcy wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w przedmiotowej decyzji w sposób prawidłowy zastosował cytowane przepisy, dochowując opisanej procedury. Mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa materialnego organ podzielił co do zasady stanowisko Starosty [...] w zakresie braku wywiązania się z obowiązku właściwego opisania przebiegu i rezultatów wykonanych prac, w tym w szczególności pod kątem zakresu wykorzystania materiałów PZGiK. Jednocześnie organ II instancji nie podzielił stanowiska organu I instancji wyrażonego w negatywnym protokole weryfikacji o braku analizy zgodności miar kontrolnych (czołówek) potwierdzających prawidłowość położenia znaków granicznych na gruncie z danymi źródłowymi. Organ odwoławczy podzielił również zastrzeżenia organu I instancji dotyczące braku wykorzystania przez wykonawcę do opracowania mapy do celów projektowych zbiorów danych PZGiK, o których mowa w art. 4, ust. 1a, pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zapisy rozporządzenia stanowią w § 6 ust. 1, iż przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów. Zatem obowiązkiem wykonawcy pracy przed przystąpieniem do jej wykonania jest przeprowadzenie stosownej analizy, w konsekwencji określenie, jakie materiały zgromadzone w PZGiK wykorzysta do wykonania zleconych mu prac geodezyjnych i kartograficznych, a w jakim zakresie pozyska niezbędne dane w drodze własnych geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych. Analiza, o której mowa w tym przepisie powinna być przeprowadzona pod kątem przydatności materiałów PZGiK dla konkretnego opracowania, mając na względzie ich dokładność, aktualność i kompletność. Jednocześnie zgodnie z § 71 ust. 7 pkt 6 rozp. wykonawca pracy w sporządzonym sprawozdaniu technicznym powinien zamieścić opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, zawierający w szczególności: a) zakres wykorzystania materiałów PZGiK, b) zastosowane technologie i metody pomiarowe. Ponadto w myśl zapisu § 65 ww. rozporządzenia, wykonawca sporządza dokumentację zawierającą rezultaty przetwarzania wyników pomiarów obiektów ewidencji gruntów i budynków, na którą składają się zestawienia zawierające: a) współrzędne punktów granicznych obliczonych przez wykonawcę wraz z atrybutami opisowymi tych punktów, b) współrzędne punktów granicznych pozyskanych z PZGiK wraz z atrybutami opisowymi tych punktów, c) odchylenia liniowe obliczone na podstawie współrzędnych, o których mowa w lit. a i b. W przypadku wystąpienia rozbieżności w współrzędnych, stosownie do treści § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia o standardach, wykonawca zobowiązany jest do ich opisania w sprawozdaniu technicznym - opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych (...). Zdaniem organu w przedmiotowej pracy powyższy przypadek miał miejsce, mając na względzie, iż zostały przekroczone wartości odchylenia liniowego (§ 67 ust. 6 pkt 1,2) dla pomierzonych i pozyskanych z PZGiK punktów granicznych. Sprawozdanie techniczne nie zawiera informacji, czy wykonane geodezyjne pomiary sytuacyjne znaków granicznych zostały poprzedzone wywiadem terenowym, w wyniku którego została dokonana jednoznaczna identyfikacja odszukanych w terenie znaków granicznych. Tymczasem sprawozdanie techniczne powinno, zawierać opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac, ze szczególnym uwzględnieniem zakresu wykorzystania poszczególnych materiałów pozyskanych z PZGiK, tym samym opis zakresu wykorzystania materiałów pozyskanych z PZGiK, powinien odnosić się wszystkich pozyskanych materiałów (wykorzystanych i niewykorzystanych) w tym m.in. podania przyczyn odrzucenia lub niewykorzystania dla poszczególnych materiałów pozyskanych z PZGiK. Z zebranej w przedmiotowym postępowaniu dokumentacji wynika, iż wykonawca pracy nie wykorzystał - nie przeanalizował, (co potwierdza sprawozdanie techniczne) wszystkich materiałów pozyskanych z PZGiK, w szczególności w zakresie dokumentacji dotyczącej przebiegu granic (np. szkice). Powyższe uchybienie dotyczące braku przeprowadzenia powyższej analizy dokumentacji spowodowało niemożność stwierdzenia, czy pomierzone w terenie znaki graniczne nie zostały przesunięte, uszkodzone lub fałszywie wystawione i czy są one tożsame z punktami uzyskanymi z PZGiK, a w konsekwencji możliwości zastosowania § 67 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w spranie standardów technicznych. Zatem organ stwierdził, że w przedmiotowym przypadku opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych szczególnie w zakresie wykorzystania materiałów PZGiK jest niewystarczający i brak w nim szczegółowości w odniesieniu do przeprowadzonych prac, a lakoniczne stwierdzenie, iż wykorzystane materiały to hybrydowa mapa zasadnicza oraz dwa opisy topograficzne punktów osnowy geodezyjnej w ocenie organu, nie wypełnia obowiązku ciążącego na wykonawcy wynikającego z zapisów §71 ust. 7 pkt 6 ww. rozporządzenia o standardach. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że z przedstawionego w sprawozdaniu technicznym opisu wykonanych prac geodezyjnych nie wynika, czy w trakcie prac dokonano w terenie jednoznacznej identyfikacji odnalezionych znaków granicznych. Bezspornym, zatem pozostaje fakt, iż geodeta dokonując pomiarów znaków granicznych powinien dokonać wpierw ich identyfikacji w terenie na podstawie stosownej dokumentacji geodezyjnej (szkice polowe, graniczne, zarysy itp.), a dopiero następnie dokonać geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego, który zgodnie z jego definicją zawartą w § 2 pkt 10 rozporządzenia o standardach polega na dokonaniu identyfikacji i określeniu położenia geometrycznych środków obiektów punktowych (...) w sposób umożliwiający wyznaczenie współrzędnych tych punktów w obowiązującym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, czyli dokonaniu określenia położenia znaków granicznych. W przeciwnym, bowiem przypadku może dojść do określenia położenia obiektu ("znaku granicznego"), którego położenie nie odpowiada faktycznemu położeniu puntu granicznego. Powyższe braki świadczą zatem o naruszeniu § 6 ust. 1, oraz § 71 ust.7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych. Stąd też organ odwoławczy nie podzielił argumentów odwołującego się. Jednakże organ nie podzielił też stanowiska przedstawionego przez organ I instancji w negatywnym protokole weryfikacji w części odnoszącej się do braku przedstawienia analizy zgodności miar kontrolnych (czołówek) potwierdzających prawidłowość położenia znaków granicznych na gruncie z danymi źródłowymi. Przywołany przez organ naruszony przepis prawa § 71 ust. 7 pkt 6 rozp. odnosi się bowiem do obowiązku opisania w sprawozdaniu technicznym, przebiegu i rezultatu wykonanych prac, ze szczególnym uwzględnieniem zakresu wykorzystania poszczególnych materiałów pozyskanych z PZGiK nie zaś sposobu przeprowadzenia analizy (np. konieczności porównywania czołówek), który zależy wyłącznie od wykonawcy pracy. Zatem wykonawca ma obowiązek przeprowadzenia analizy materiałów pozyskanych z PZGiK, lecz nie ma obowiązku dołączać do operatu wyników przeprowadzonej analizy. Wobec powyższego brak przedstawienia przedmiotowej analizy nie może stanowić podstaw do odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu. Nadto, organ I instancji w sposób niewystarczający uzasadnił zastrzeżenia dotyczące braku wykorzystania przez wykonawcę do opracowania mapy do celów projektowych zbiorów danych PZGiK, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, czym naruszył art. 107 § 3 kpa. Odnosząc się zaś do zarzutów w zakresie naruszenia przepisów art. 126 ust. 6 i 7 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne (w ocenie organu - ustawy kpa), poprzez uniemożliwienie wykonawcy prac geodezyjnych zajęcia stanowiska do protokołu weryfikacji, co wynika ze sformułowania w decyzji nowych, niewykazanych w protokole weryfikacji usterek i naruszonych przepisów prawa, organ odwoławczy ich nie podzielił. Uznał, że organ I instancji w ramach wszczętego postępowania analizując przedmiotową dokumentację w momencie dostrzeżenia kolejnych nieprawidłowości niewykazanych w negatywnym protokole weryfikacji, był obowiązany wykazać je w wydanej decyzji, bowiem na postawie art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dochowano też wymogu z art. 10 kpa. Jednak w ocenie organu odwoławczego protokół weryfikacji został sporządzony w sposób nieprawidłowy. Niewykazanie w protokole weryfikacji wszystkich występujących nieprawidłowości w przekazanej przez wykonawcę dokumentacji, a dalej niepoprawne określenie informacji o zakresie tych nieprawidłowości stanowi tym samym o nieprawidłowym wywiązaniu się organu z obowiązku jasnego i jednoznacznego wskazania wszystkich nieprawidłowości z podaniem naruszonego przepisu prawa. Nieprawidłowo przeprowadzony przez Starostę [...] proces weryfikacji nie podlegał jednak ocenie w prowadzonym postępowaniu odwoławczym w związku z faktem, iż przedmiotowa weryfikacja została przeprowadzona jeszcze przed wszczęciem postępowania przez organ I instancji o odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu. W związku z powyższym ww. nieprawidłowości nie miały wpływu na prowadzone postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy nie podzielił też do zarzutów wykonawcy dotyczących niezgodnego z prawem działania poprzez naruszenie art. 6 kpa w powiązaniu z art. 12b pkt 8 ustawy w związku z nieuprawnionym prowadzeniem postępowania administracyjnego, zbieraniem dowodów i zapewnianiem udziału w postępowaniu po odrzuceniu stanowiska wykonawcy prac do protokołu weryfikacji (...) w związku z faktem, iż przed wydaniem decyzji, po odrzuceniu stanowiska wykonawcy organ prowadząc postępowanie i zbierając dowody kierował do niego korespondencję dotyczącą możliwości między innymi zapoznania się z zebranymi dowodami (...). Odnosząc się natomiast do faktu, iż w odwołaniu skarżący powołał się na stanowisko Głównego Geodety Kraju z dnia 29 sierpnia 2012 r., organ zwrócił uwagę, iż stanowiska organów nie są wydawane w sprawach indywidualnych, mają charakter opinii i nie stanowią wykładni prawa w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, organ II instancji zwrócił uwagę na inne okoliczności niewskazane w przedmiotowej decyzji, które miały istotne znaczenie dla oceny sporządzonej dokumentacji. Wykonawca naruszył: 1) § 78 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie standardów, który stanowi, że do sporządzenia mapy do celów projektowych wykonawca wykorzystuje zbiory danych PZGiK, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 8 i 11 oraz ust. 1b. Przedłożona do operatu mapa do celów projektowych (mapa wynikowa) przedstawia w swej treści, w części nowe lub aktualizowane elementy, które zasilą przedmiotowe bazy danych EGiB, BDOT500 oraz GESUT, dopiero po przyjęciu przedmiotowego opracowania do zasobu, wobec powyższego przedstawiony na mapie wynikowej stan narusza ww. zapis § 78 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów. Zatem operat techniczny aktualizujący ww. bazy danych powinien być uprzednio przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w części skutkującej zmianą przedmiotowych baz, a w następnym etapie powinna być sporządzona dokumentacja wynikowa wykorzystująca uprzednio zaktualizowane zbiory danych PZGiK pozyskane z zasobu na podstawie zgłoszenia uzupełniającego. Stosownie do zapisów § 78 ww. rozporządzenia, do sporządzenia mapy do celów projektowych wykonawca wykorzystuje: 1) zbiory danych PZGiK, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3, 8 i 11 oraz ust. 1b ustawy; 2) wyniki pomiarów obiektów nieobjętych bazami danych, o których mowa w pkt 1, wskazanych przez projektanta lub inwestora; 3) opracowania planistyczne oraz projekty budowlane i inne dokumenty objęte pozwoleniem na budowę, przechowywane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, dotyczące terenu projektowanej inwestycji lub terenów sąsiednich. Przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie stanowi, że projekt zagospodarowania działki lub terenu należy sporządzić na kopii aktualnej mapy zasadniczej (...) ponadto § 5 ww. rozporządzenia określa, iż mapy, o których mowa w § 4 są zwane dalej "mapami do celów projektowych". Z ww. przepisów wynika, iż katalog źródeł i informacji do sporządzenia mapy do celów projektowych (kopii mapy zasadniczej) jest zamknięty, i nie można informacji z bieżącego pomiaru elementów sytuacyjnych baz danych traktować jako elementów nieobjętych tymi bazami danych. Mapa do celów projektowych w dniu jej wykonania musi być, zatem zgodna z mapą zasadniczą, co wynika z ww. przepisów "sporządza się na aktualnej kopii mapy zasadniczej" należy, zatem stwierdzić, iż przedłożone do operatu opracowanie (mapa do celów projektowych) nie zostało sporządzone na kopii mapy zasadniczej. 2) zapis § 69 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w sprawie standardów, który stanowi, iż: przy opracowywaniu wyników geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych, wykonanych metodą precyzyjnego pozycjonowania za pomocą GNSS, dane przestrzenne objęte bazami danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b ustawy, dotyczące obiektów położonych na obszarze opracowania, harmonizuje się ze zbiorami danych uzyskanych metodą precyzyjnego pozycjonowania za pomocą GNSS. Harmonizację danych objętych bazami danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b ustawy, ze zbiorami danych uzyskanych metodą precyzyjnego pozycjonowania za pomocą GNSS przeprowadza się metodą matematycznej transformacji w oparciu o wybrane punkty dostosowania. W przedmiotowym opracowaniu wykorzystano metodę GNSS, a dane wykazane na mapie zasadniczej (w zakresie opracowania), nie zostały zharmonizowane z wynikami pomiarów zrealizowanych metodą GNSS. Naruszenie ww. przepisu prawa, może skutkować błędną prezentacją graficzną (błędnym wzajemnym usytuowaniem) poszczególnych obiektów na opracowanej mapie do celów projektowych - faktyczne położenie (wzajemne usytuowanie) szczegółów terenowych może być inne, niż przedstawione na sporządzonej mapie wynikowej. 3) § 71 ust. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia w sprawie standardów w związku z brakiem sporządzenia oraz przekazania w składzie operatu technicznego wykazu zmian danych ewidencyjnych. Wykonawca dokonał pomiaru geodezyjnego budynku mieszkalnego mj 2 znajdującego się na działkach o nr 2 oraz 3, w związku z powyższym był zobowiązany na podstawie § 68 ust. 4 ww. rozporządzenia w sprawie standardów obliczyć pole powierzchni zabudowy przedmiotowego budynku na podstawie numerycznego opisu obiektu (wykonanego pomiaru). Powyższy obowiązek wynika również z § 46 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 10 czerwca 2016 r. (Dz.U.2016 poz. 1034 ze zm.) w sprawie ewidencji gruntów i budynków, który stanowi, że zmiany opisowych danych ewidencyjnych, dotyczące działek ewidencyjnych lub budynków, ustalone w trakcie wykonywania prac geodezyjnych utrwala się w wykazie zmian danych ewidencyjnych. 4) § 71 ust. 5 pkt 3c ww. rozporządzenia w sprawie standardów, albowiem przekazane szkice nr 3 oraz 4 nie zawierały informacji o wykonawcy. 5) § 71 ust. 6 pkt 3a ww. rozporządzenia w sprawie standardów, albowiem przekazane dzienniki pomiarowe (raport tachimetryczny) nie zawierał informacji o adresie obiektu objętego pomiarem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z przedmiotowymi dodatkowymi uwagami wykonawca mógł zapoznać się w ramach procedury zawiadomienia z art. 10 kpa o zebraniu całości materiału dowodowego dającego podstawę do rozstrzygnięcia, z którego to strona wnosząca odwołanie nie skorzystała. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego A. K. domagał się uchylenia decyzji organu odwoławczego jako wydanej z naruszeniem: 1) art. 7 i 77 § 1 kpa z powodu błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcia, że opisane w protokole weryfikacji usterki w postaci braku analizy czołówek potwierdzających, czy położenie punktów granicznych odpowiada danym źródłowym za naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 rozp. w sprawie standardów technicznych, 2) art. 12b ust. 6 i 7 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne – poprzez uniemożliwienie mu zajęcia stanowiska do protokołu weryfikacji lub usunięcia usterek i sformułowanie w decyzji nowych naruszeń, 3) §§ 67 ust. 1 i 2 pkt 1, 78 pkt 1, 71 ust. 7 pkt 6, 69 ust. 1 i 2, 71 ust. 2 pkt 7 i ust. 5 pkt 3c rozp. oraz art. 139 kpa w przypadku nowych usterek, wskazanych w decyzjach organów obydwu instancji. Skarżący podkreślił, że mógł się odnieść jedynie do usterki wymienionej w protokole weryfikacji dokumentacji. Jego zdaniem, wykonanie analizy na podstawie udostępnionego szkicu polowego z 1976 r. było niemożliwe i sprzeczne z wymogami § 67 pkt 1 i 2 oraz § 65 rozp. Do przeprowadzenia analizy zastosowanie ma bowiem § 6 pkt 1 rozp. Nadto, w stanowisku do protokołu weryfikacji uszczegółowił jeszcze informacje. Skarżący nie podzielił też stanowiska organu obydwu instancji co do obowiązku enumeratywnego wskazywania w sprawozdaniu dokumentów nie wykorzystanych do poszczególnych czynności geodezyjnych, ani stwierdzenia, że zapis o zakresie wykorzystanych materiałów jest lakoniczny. Zapisy te są bowiem adekwatne do treści kolumny "nazwa materiału" w udzielanej licencji. Podał, że nie skorzystał ze szkicu polowego z operatu pomiarowego, gdyż współrzędne z tego pomiaru granic zostały już ujawnione w zasobie i udostępnione przez PODGiK w postaci mapy zasadniczej. Dla poparcia stanowiska skarżący odwołał się do poglądu Głównego Geodety Kraju. Odnosząc się zaś do nowych zarzutów, zawartych w decyzji organu odwoławczego, skarżący podniósł, że z treści § 67 ust. 1 i 2 pkt 1 rozp. nie wynika obowiązek zawarcia w operacie technicznym dowodu, że pomierzone na gruncie znaki graniczne nie zostały przesunięte, uszkodzone lub fałszywie wystawione. Informacje o ustaleniach zawarł w sprawozdaniu technicznym i rozwinął w stanowisku do protokołu weryfikacji. W stanowisku tym wyjaśnił też, że przeprowadzona analiza miała w odniesieniu do trzech pomierzonych znaków granicznych znacznie szerszy zakres niż porównanie miar czołowych. Wskazał na systematyczny błąd określenia współrzędnych punktów granicznych w danych udostępnionych z zasobu. Jego zdaniem, w świetle definicji aktualnej mapy zasadniczej, nie ma możliwości, aby po przyjęciu operatu do zasobu bazy danych były niezgodne z mapą dla celów projektowych. Nadto, organ odwoławczy nie uwzględnił formy, w jakiej udostępniono mu dane mapy zasadniczej do zgłoszenia (mapa hybrydowa). Nie wziął także pod uwagę, że Starosta nie dostosował bazy ewidencji gruntów i budynków do obowiązujących w dniu jej udostępnienia przepisów. Skarżący wyjaśnił też, że wykonawcą prac geodezyjnych był geodeta uprawniony. Dziennik pomiaru zawiera też informację o adresie obiektu. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W toku rozprawy sądowej skarżący zaakcentował, że wady samego protokołu weryfikacji uniemożliwiły mu ustosunkowane się do jego treści, bądź też poprawę operatu. Mając na uwadze interes zleceniodawcy, opracował jednak nowy operat, który został przyjęty do zasobu. W operacie tym wskazał trzy punkty graniczne zgodnie z danymi wynikającymi z udostępnionej bazy, mimo że położenie tych punktów było wadliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie mogła odnieść skutku. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też organy administracji obydwu instancji nie uchybiły regułom procedury w zakresie skutkującym wznowieniem postępowania administracyjnego, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Oznacza to, że nie wszystkie przypadki naruszenia prawa przez organy administracji skutkują wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego w wyniku kontroli sądowej. Zdaniem sądu administracyjnego zasadnie skarżący jako wykonawca prawny zakwestionował tryb weryfikacji materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Na wady protokołu weryfikacji wskazał też organ odwoławczy. W protokole tym nie wykazano bowiem wszystkich nieprawidłowości i nienależycie określono zakres nieprawidłowości, czym naruszono wymóg art. 12b ust. 6 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wyżej powołanej. Tym samym pozbawiono skarżącego prawa do ustosunkowania się do wyników weryfikacji w trybie art. 12b ust. 7 tej ustawy. Jednakże naruszenie przez organ I instancji trybu weryfikacji nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji odmownej. Wystarczające jest bowiem wykazanie przez organ tylko jednego uchybienia lub nieprawidłowości. Zdaniem sądu administracyjnego, nie powinno budzić wątpliwości, że przekazane materiały naruszyły wymóg z § 71 ust. 7 pkt 6 rozp. w sprawie standardów technicznych..., wyżej powołanego – poprzez brak opisu w sprawozdaniu technicznym przebiegu i rezultatu wykonanych prac geodezyjnych, zawierającego zakres wykorzystania materiałów, pobranych z zasobu. Na tego rodzaju naruszenie wskazano już w protokole weryfikacji. Skarżący odniósł się do protokołu weryfikacji w tym zakresie i stwierdził, że wykazał zakres wykorzystania materiałów zasobu (poinformował o wykorzystaniu hybrydowej mapy zasadniczej oraz dwóch opisów topograficznych punktów osnowy geodezyjnej). Jednak zasadnie organy obydwu instancji nie uwzględniły wyjaśnień wykonawcy pracy. Regulacja § 71 ust. 7 pkt 6 rozp. ma bowiem związek z treścią § 6 ust. 1, § 65 oraz § 78 pkt 1 tego rozp. Zatem wykonawca pracy ma obowiązek zawarcia w sprawozdaniu technicznym opisu przebiegu i rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych. W niniejszej sprawie zastały przekroczone wartości odchylenia liniowego (§ 67 ust. 6 pkt 1 i 2 rozp.) dla pomierzonych i pozyskanych z zasobu punktów granicznych, podczas gdy w sprawozdaniu nie zawarto informacji, czy wykonane pomiary sytuacyjne znaków granicznych zostały poprzedzone wywiadem terenowym celem jednoznacznej identyfikacji odszukanych w terenie znaków granicznych. Skarżący nie wykazał też w sprawozdaniu technicznym wszystkich materiałów pobranych w zasobie, a mianowicie co do przebiegu granic. Oznacza to, że tych materiałów nie przeanalizował w zakresie możliwości zastosowania § 67 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozp. z powodu większej dokładności wykonanych pomiarów niż pomiarów wynikających z zasobu. Zasadnie wskazał też organ odwoławczy na kolejność działania geodety, który najpierw powinien dokonać identyfikacji znaków granicznych w terenie na podstawie dokumentacji geodezyjnej, a dopiero następnie dokonać geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego, o którym mowa w § 2 pkt 10 rozp. Aczkolwiek w protokole weryfikacji i decyzji organu I instancji błędnie wskazano także na brak przedstawienia analizy zgodności miar kontrolnych (czołówek), to jednak tego rodzaju uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Spełnione zostały bowiem materialnoprawne przesłanki do wydania decyzji odmownej z art. 12b ust. 8 ustawy. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania władny jest też do uzupełnienia uzasadnienia decyzji organu I instancji w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 i 3 kpa). Tego rodzaju działanie nie może być ocenione w kategoriach pozbawienia strony uprawnień, określonych w art. 10 § 1 kpa. Zasada czynnego udziału wiąże się bowiem z zapewnieniem udziału w postępowaniu dowodowym. Tymczasem wbrew twierdzeniom skarżącego, w niniejszej sprawie organy obydwu instancji nie prowadziły postępowania dowodowego. Rozstrzygnięcie sprawy nastąpiło w wyniku weryfikacji pracy geodezyjnej, wykonanej przez skarżącego. Skarżącemu zapewniono też możliwość wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem obydwu decyzji w związku ze sporządzeniem przez organy notatek służbowych, wskazujących na dalsze uchybienia w sporządzonej pracy geodezyjnej. Notatki te nie stanowią jednak materiału dowodowego w rozumieniu art. 75 kpa, podlegającego rozpatrzeniu zgodnie z wymogami z art. 7 i 77 § 1 kpa. W decyzji odmownej nie sformułowano też nowych usterek i naruszonych przepisów prawa, niż wykazanych w protokole weryfikacji, lecz jedynie je doprecyzowano. Wady protokołu weryfikacji nie miały wpływu na wynik sprawy, gdyż skarżący nie tylko nie usunął braków sprawozdania technicznego, lecz zakwestionował ich istnienie, a stanowiska w tym zakresie zasadnie nie podzielił organ odwoławczy. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 139 kpa z powodu powołania przez organ odwoławczy nowych naruszeń w pracy geodezyjnej. Wskazane przez organ odwoławczy uchybienia przepisów rozp. są zasadne, lecz i tak kwestia ta nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Nawet gdyby podzielić odmienne stanowisko skarżącego, brak jest podstaw do uchylenia decyzji odmownej w świetle art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Niewątpliwie praca geodezyjna naruszała wymogi § 71 ust. 7 pkt 6 rozp., na co wskazano w protokole weryfikacji, jak i decyzji organu I instancji, której uzasadnienie uzupełnił organ odwoławczy. Stwierdzenie przez organ II instancji kolejnych naruszeń nie było działaniem na niekorzyść skarżącego jako strony odwołującej się (odwołanie dołączono do akt sprawy w formie płyty CD). Organ odwoławczy prawidłowo orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Brak było bowiem podstaw do jej uchylenia i umorzenia postępowania, bądź też przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w trybie art. 138 § 2 kpa, skoro istota sprawy sprowadzała się do oceny prawidłowości sporządzenia pracy geodezyjnej. Już jedno naruszenie wymogów rozp. w sprawie standardów technicznych..., uzasadniało odmowę przyjęcia pracy geodezyjnej do zasobu, skoro skarżący negował prawidłowo wykazane braki w sprawozdaniu technicznym, co mogłoby doprowadzić do wprowadzenia do operatu niewiarygodnych danych co do położenia punktów granicznych. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia przez organy administracji prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę na podstawie art. 151 tej ustawy. ec