II SA/Gl 154/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 15 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącej kwotę 480,00 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 20 grudnia 2021 r. L. L. , reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie, opisaną w rubrum niniejszego wyroku. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 19 sierpnia 2021 r. nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy K. , działając na podstawie art. 17 ust. 1b i ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką – K. S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że jakkolwiek matka skarżącej jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a skarżąca sprawuje nad matką opiekę, to od września 2020 r. skarżącej przyznano emeryturę z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Mając na względzie fakt, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, organ odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej od wymienionego powyżej rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na wstępie organ odwoławczy wskazał, że art. 17 ust. 1b omawianej ustawy został uznany za niezgodny z konstytucją, a więc nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o ten przepis. Podkreślił jednak, że w rozpatrywanej sprawie zasadniczą podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest zaistnienie przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a tej ustawy, albowiem skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. Zdaniem organu jasne brzmienie wymienionego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych i nie daje podstaw prawnych do odmowy jego stosowania bądź zmiany jego treści poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Jednocześnie organ podkreślił, że istota ograniczenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla emeryta musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba, która spełnia warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń. W związku z powyższym organ zauważył, że skarżąca może złożyć ponowny wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a jego przyznanie będzie uzależnione od przestawienia decyzji o zawieszeniu emerytury i wstrzymaniu jej wypłaty. W skardze na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegająca na uznaniu, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 6 - 10, art. 77 i art. 79 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak poinformowania skarżącej przed wydaniem decyzji o konieczności zawieszenia pobieranej przez skarżącą emerytury, co stanowiło wyłączną przesłankę do odmowy przyznania je świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., na wadliwe przyjęcie przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a cytowanej, pomijającej dyrektywy wykładni funkcjonalnej i celowościowej które muszą prowadzić do wniosku, że rozumienie w/w przepisu, przedstawione przez organy, jest sprzeczne z konstytucyjnymi zasadami równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. Zdaniem pełnomocnika skarżącej brak jest racjonalnych argumentów do różnicowania sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, które wyłączałoby w całości prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne. Pełnomocnik skarżącej powołał orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wywiódł, że osoba, która spełnia warunki do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera wyższą emeryturę, powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór ten może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym organy nie wezwały skarżącej do podjęcia w określonym terminie działań, które umożliwiłyby skarżącej ewentualne zawieszenie prawa do emerytury, co wyeliminowałoby jedyną przesłankę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jend. Dz. U. z 2021r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022r. nr 329) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W sprawie jest bezspornym, iż Skarżąca w dniu 22 czerwca 2021 r. wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, mając ustalone prawo do emerytury, które nie zostało zawieszone. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd podziela stanowisko zawarte w jej uzasadnieniu, iż przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł stanowić w sprawie podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Takie stanowisko znajduje pełne uzasadnienie w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38 /13, uznającego art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten bowiem w następstwie wymienionego. wyroku Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym zakresie utracił przymiot konstytucyjności i wobec tego kryterium momentu powstania niepełnosprawności w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez nie wieku określonego w tym przepisie (analogicznie opiekunów osób niepełnosprawnych, których daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić) należy pominąć. Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium dotyczącego wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a omawianej ustawy. Problem ten był już wielokrotnie analizowany przez sądy administracyjne, w tym także przez Naczelny Sąd Administracyjny. Aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych – zgodnie ze stanowiskiem skarżącej przedstawionym w skardze – wskazuje się na potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy, wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. W ocenie Sądu, w obecnych realiach pozbawienie świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe, nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza m.in. konstytucyjną zasadę równości, przy czym zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy. Zdaniem Sądu skoro w rozpatrywanej sprawie Skarżąca w momencie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego miała ustalone prawo do emerytury wypłacanej jej w wysokości 1.478,75 zł miesięcznie, tj. w wysokości niższej niż świadczenie pielęgnacyjne, które na dzień złożenia wniosku przysługiwało w kwocie 1.971 zł miesięcznie, to tym samym uznać należy, iż Kolegium niezasadnie zastosowało w sprawie wyłącznie literalną wykładnię przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a tej ustawy i w konsekwencji odmówiło jedynie z tej przyczyny Skarżącej ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 27 maja 2020 r. (sygn. akt I OSK 2375/19), 18 czerwca 2020 r. (sygn. akt I OSK 254/20) oraz 24 listopada 2020r. (sygn. akt I OSK 1416/20) dostrzegł trudności odnośnie niejednokrotnie przyjmowanego dotychczas przez sądy administracyjne sposobu rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym. Wobec powyższego, Sąd orzekający w sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przemawiające za koniecznością przyjęcia rozwiązania polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno–rentowego, a nie za wyrównaniem różnicy pomiędzy pobieraną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Dokonując oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd stwierdza, że w realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania Skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia, ograniczając się jedynie do wskazania, że wypłacanie emerytury stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie oraz nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co – w sytuacji spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych wymaganych dla przyznania przedmiotowego świadczenia – umożliwiłoby ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium prawidłowo wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że Skarżącej przysługuje prawo wyboru świadczenia i zawieszenia emerytury ale ostatecznie wyjaśniło, że Skarżąca może ponownie złożyć wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po zawieszeniu prawa do emerytury. Przyjmując takie stanowisko, Kolegium konsekwentnie oparło odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia wyłącznie o okoliczność pobierania emerytury przez Skarżącą. Z uwagi na pominięcie uprzedniego wezwania Skarżącej do złożenia wymaganych dokumentów w ramach prowadzonego postępowania takie działanie ocenić należy jako przedwczesne. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na fakt, że na organie administracji przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty świadczenia emerytalnego ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn, niż wskazane w art. 17 ust. 5 ustawy, wezwanie nie powinno być do strony kierowane. W świetle art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej czy też niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Musi więc istnieć związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna lub niepodejmowaniem przez niego pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny wskazanym w cyt. przepisie. Ocena tego warunku wymaga zweryfikowania przez organ administracji obiektywnej zdolności strony do podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz ustalenie, że z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną matką, nie ma ona takiej możliwości. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu, które nie przesądza kwestii ustalenia skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero bowiem po pozytywnym zweryfikowaniu wszystkich kwestii związanych z tym, czy skarżącej przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (z pominięciem faktu pobierania emerytury) – w tym zwłaszcza uzupełnieniu materiału dowodowego sprawy o ustalenia w zakresie związku przyczynowego między niepodejmowaniem przez skarżącą pracy, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym matką – i w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie, organy wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów (decyzje ZUS) umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości, wraz z odpowiednim pouczeniem, po czym w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku rozstrzygną sprawę. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit.c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzając że organ pierwszej instancji nieprawidłowo, z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, odmówił wnioskowanego świadczenia Skarżącej opiekującej się niepełnosprawną matką w oparciu o podstawę z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, a Kolegium na skutek błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a tej ustawy, wadliwie przyjęło, że sama okoliczność prawa do emerytury wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji spowodowało nieskorzystanie w sprawie z instrumentów prawnych umożliwiających Skarżącej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji stwierdzenia spełnienia przesłanek pozytywnych wymaganych w ustawie dla przyznania tego świadczenia. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.jedn. Dz.U z 2018 r., poz. 265).