II SA/Gl 1540/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., 1409 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 kpa, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nałożył na inwestora J. W. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] r. następujących dokumentów: zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy muru oporowego zlokalizowanego na nieruchomości o oznaczeniu geodezyjnym nr 1 i 2 w R. przy ul. [...] - z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...], czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz kopią uprawnień budowlanych i aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem potwierdzającym wpis projektanta oraz sprawdzającego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, a nadto oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W postanowieniu tym zostało zawarte pouczenie, że przysługuje na nie zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Pismem z dnia [...] r. J. W. wniósł zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji, domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy legalizacji ściany oporowej wykonanej na działce nr 1 w R. i w konsekwencji uchylenia opłaty legalizacyjnej w całości, uznając jej nałożenie za niewłaściwe. Rozpoznając to zażalenie, zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na treść art. 134 w związku z art. 144 i art. 123 kpa oraz w związku z art. 48 ust. 2 i 3 i art. 80 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził, że wniesione zażalenie jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 141 § 1 kpa na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wskazał także, że stosownie do art. 142 kpa postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. W związku z powyższym skoro art. 48 Prawa budowlanego nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie ust. 2 i 3 tego przepisu, to strona może kwestionować to postanowienie dopiero w odwołaniu od decyzji, czego nie może zmienić zawarte w nim błędne pouczenie. Organ odwoławczy wskazał, że brzmieniem pouczenia nie można stworzyć prawa dla strony, które w ogóle nie znajduje umiejscowienia w rozwiązaniach wskazanych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Dlatego też błędne pouczenie strony przez organ I instancji o możliwości zaskarżenia postanowienia nie tworzy uprawnienia do jego zaskarżenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe orzeczenie organu II instancji, J. W. wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwą interpretację, przejawiającą się w ich niezastosowaniu przez drugą instancję, a tym samym uniemożliwieniu skarżącemu odwołania się od niekorzystnego postanowienia. Dodatkowo zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 7, 8, 11,107 § 1 i 3 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie przeprowadzono prawidłowo postępowania administracyjnego, naruszając tym samym zasady zawarte w kpa, a nadto art. 134 i 142 kpa poprzez ich niewłaściwą interpretację przejawiającą się w przyjęciu niedopuszczalności wniesienia zażalenia pomimo, że postanowienia te są merytoryczne i wpływające na sytuację prawną i faktyczną skarżącego. Skarżący podniósł, że zaskarżone postanowienie jest niesprawiedliwe, gdyż zamyka drogę do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jak również nie uwzględnia ono, że nieprzedłożenie nakazanych dokumentów może mieć negatywne skutki dla toczącego się postępowania. Dodatkowo zaznaczył, że termin przedłożenia dokumentów, tj. do dnia [...] r. jest stanowczo za krótki, zważywszy, że zostało złożone odwołanie oraz skarga. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie przytaczając tezy, które sformułował w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie z dnia 6 lutego 2015 r. skarżący reprezentowany przez ustanowionego w sprawie pełnomocnika w osobie adwokata, podtrzymał zarzuty zawarte w skardze, a nadto wniósł między innymi o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z powodu rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym zwrócono się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 lub pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dodatkowo zwrócono się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z treścią art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd może rozpoznać sprawę w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w tym trybie, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jednocześnie zgodnie z art.134 P.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, natomiast organ oraz uczestnik postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy, w związku z czym Sąd, na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a., rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, wydając wyrok na posiedzeniu niejawnym. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie jest w ocenie Sądu zgodne z prawem. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ administracji, w toku postępowania, w oparciu o art. 123 kpa, może wydawać postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy tak stanowi kodeks (art. 141 § 1 kpa) lub gdy wynika to z innego przepisu prawa. W przypadku natomiast pozostałych postanowień stosownie do art. 142 kpa strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji. Organ nadzoru budowlanego wydał w oparciu o treść art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowienie nakazujące skarżącemu przedłożenie dokumentacji, która umożliwiałaby legalizację obiektu budowlanego. Jednakże ustawa Prawo budowlane zawiera zamknięty katalog przypadków, w których na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu odwoławczego. Należy zauważyć, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym prawidłowe jest stanowisko organu, że ani Kodeks postępowania administracyjnego, ani też żaden inny przepis prawa w tej materii nie przewiduje zażalenia. A zatem skarżący będzie mógł podważać prawidłowość wydanego postanowienia dopiero w odwołaniu od przyszłej, podjętej przez organ I instancji decyzji administracyjnej. W konsekwencji organ II instancji zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia. Zgodnie bowiem z art. 134 kpa organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś m.in właśnie sytuację wniesienia zażalenia na postanowienie, na które przepisy prawa środka takiego nie przewidują. Ustalenie zatem przez organ, iż wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia w formie postanowienia jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia. Pozbawione znaczenia prawnego zdaniem Sądu jest w tej mierze błędne pouczenie skarżącego przez organ I instancji o możliwości wniesienia zażalenia. Dopuszczalność wniesienia środka odwoławczego zależy bowiem nie od uznania organu administracji publicznej, a tylko i wyłącznie od przepisów prawa. Tym samym dokonane przez organ wadliwe pouczenie pozostaje bez wpływu na rzeczywiste uprawnienia strony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Gd 170/00). Wskazać ponadto należy, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., mające charakter wyłącznie proceduralny, które nie rozstrzyga sprawy merytorycznie. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać zasadności podniesionych przez skarżącego merytorycznych zarzutów dotyczących sprawy, w której PINB w R. wydał postanowienie z dnia [...] r., nr [...]. Podniesione w skardze zarzuty w istocie nie dotyczą bowiem zaskarżonego postanowienia, lecz postanowienia organu nadzoru budowlanego nakładającego obowiązki dowodowe. Kwestie te będą zaś mogły stanowić przedmiot kontroli sądowej dopiero w przypadku ewentualnego zaskarżenia orzeczenia podlegającego zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym. W świetle przedstawionych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 2 i art. 134 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.