II SA/Gl 1544/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 października 2024 r. nr 010070/680/4149020/2023 w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Białymstoku z dnia 18 czerwca 2024 r., 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 18 czerwca 2024 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (dalej: "ZUS"), w postępowaniu nr [...] (znak: 010070/680/4149020/2023), działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (j.t. Dz. U. z 2024 r. poz. 1576 ze zm. – dalej: u.p.p.)., orzekając wobec B. P. (dalej: strona, skarżąca), po ponownym rozpatrzeniu wniosku o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. ustalił, że strona nie jest uprawniona do świadczenia wychowawczego we wskazanym okresie na małoletnią O. W.. W decyzji wskazano m. in., że ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córkę oznaczałoby, że ZUS orzeka wbrew prawomocnym orzeczeniom sądu cywilnego. Na dzień wydania decyzji wiążące jest postanowienie Sądu Okręgowego W. z dnia [...] r., sygn. akt [...], w którym Sąd ustalił, że na czas trwania procesu rozwodowego z M. W. miejscem zamieszkania małoletniej jest każdorazowe miejsce zamieszkania ojca. Postanowienie to uprawomocniło się w dniu [...] r. Nie zostało zmienione ani uchylone. W konsekwencji świadczenie wychowawcze na małoletnią na wskazany w decyzji okres świadczeniowy ZUS przyznał ojcu dziecka. Strona wniosła odwołanie do Prezesa ZUS, w którym nie zgadzała się z rozstrzygnięciem. Z treści odwołania wynika, że pomiędzy nią a ojcem dziecka trwa wieloletni konflikt, w tym dotyczący opieki nad dzieckiem. Strona podawała, że skoro dziecko przebywało z nią, to powinna otrzymywać ww. świadczenie. W dniu 1 października 2024 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr postępowania jw., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podano m. in., że rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe. Dla ZUS wiążące jest orzeczenie sądu cywilnego, tj. wyrok rozwodowy lub postanowienie wydane w trybie zabezpieczenia roszczeń na czas procesu rozwodowego, w którym sąd orzeka o zakresie i sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej, w tym również o miejscu zamieszkania dziecka przy jednym z rodziców oraz o kontaktach drugiego rodzica z dzieckiem. Strona złożyła bardzo obszerną osobistą skargę na decyzję Prezesa ZUS. Skargę o podobnej argumentacji złożył również jej pełnomocnik. Zaskarżonej decyzji zarzucono m. in.: - wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 15 i 138 § 1 k.p.a., skutkujące nieważnością decyzji, polegające na nierozpoznaniu wniesionego odwołania i pozbawienie strony prawa do dwuinstancyjności postępowania oraz ponownego wszechstronnego rozpoznania sprawy, bowiem analiza obu decyzji wskazuje, że Prezes ZUS dokonał przeklejenia całości uzasadnienia decyzji organu I instancji, wręcz słowo w słowo i nie rozpoznał żadnego zarzutu podniesionego w odwołaniu, ani też nie odniósł się w żaden sposób do bardzo licznych dowodów zawnioskowanych do przeprowadzenia w toku postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 8, 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na zaniechaniu wyjaśnienia podstaw prawnych wydanej decyzji oraz zaniechaniu wskazania ustaleń faktycznych będących podstawą wydanej decyzji; - wydanie decyzji w wyniku przestępstwa polegającego na złożeniu pod rygorem odpowiedzialności karnej fałszywego oświadczenia przez drugiego rodzica odnośnie do zamieszkiwania z dzieckiem i ponoszenia jego kosztów utrzymania, które to oświadczenie stało się podstawą do bezprawnego i bezzasadnego pozbawienia matki prawa do świadczenia wychowawczego na małoletnią, która z nią zamieszkuje nieprzerwanie od dnia 1 grudnia 2016 r. i której koszty utrzymania ponosi matka, a od czerwca 2022 r. ponosi je samodzielnie, bez jakiegokolwiek udziału ojca; - wydanie decyzji w wyniku przestępstwa polegającego na ukryciu dokumentów i wyjaśnień złożonych przez stronę w dniach 14 maja 2023 r. i in. oraz wysłanych w zakreślonym przez organ terminie oraz ich całkowite pominięcie przy wydaniu bezprawnej i niemającej oparcia w prawie ani w okolicznościach faktycznych decyzji, co wyczerpuje znamiona czynu karalnego; - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i in. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sadowego wymieniono również obszerną korespondencję dotyczącą przebiegu postępowania i sformułowanych w skardze zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W tym kontekście należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest obowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.p. świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, albo 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu opiekuna faktycznego, albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka, albo 4) dyrektorowi domu pomocy społecznej, albo 5) rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej (...). W świetle art. 4 ust. 1 u.p.p. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Służy ono zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które sprawują nad nim opiekę. Argumentacja organu I instancji, zaakceptowana przez Prezesa ZUS, nie wydaje się być do końca spójna. Z jednej strony organ pisze, że na dzień wydania decyzji wiążące jest postanowienie sądu powszechnego, w którym ten ustalił, że na czas trwania procesu rozwodowego miejscem zamieszkania małoletniej jest każdorazowe miejsce zamieszkania ojca. Z drugiej jednak strony organ przywołuje (s. 6 decyzji organu I instancji) postanowienie z Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r., sygn. akt [...], w którym Sąd oddalił zażalenie strony. Organ cytuje to rozstrzygnięcie pisząc, że miejscem zamieszkania córki – na czas trwania sprawy o rozwód – jest każdorazowe miejsce zamieszkania ojca. Jednocześnie organ przywołuje uzasadnienie ww. postanowienia Sądu Okręgowego, z którego wynikałoby, że nie ma znaczenia czy dziecko w danej miejscowości faktycznie przebywa, ani pod jakim adresem jest zameldowane. Nie ma przeszkód prawnych, by dziecko przebywało na stałe w innym miejscu, w którym przebywa na pobyt stały. W odniesieniu do dziecka jest to w istocie pewna konstrukcja idealna i dziecko może faktycznie mieć miejsce pobytu w innym miejscu. Decydowanie o miejscu, w którym ma przebywać dziecko, jest jednym z najważniejszych atrybutów władzy rodzicielskiej. Co więcej, w wyrokach tut. Sądu z dnia 26 lutego 2024 r., sygn. II SA/Gl 1674/23, II SA/Gl 1675/23 oraz II SA/Gl 1676/23 (dostępnych także w aktach administracyjnych w niniejszej sprawie) wskazano, że zgromadzony materiał dowodowy nie uprawniał organów ZUS do pominięcia ustaleń, czy dziecko przebywało w relewantnym okresie u matki. To z kolei oznaczałoby, że należało wziąć pod uwagę w szerszym zakresie stanowisko strony co do miejsca faktycznego pobytu dziecka w ww. okresie, argumentację dotyczącą osoby, która faktycznie sprawowała opiekę nad dzieckiem i bardziej dogłębnie odnieść się do twierdzeń skarżącej i jej wniosków dowodowych. Świadczy o tym także treść art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p., który wyraźnie wskazuje, że świadczenie wychowawcze przysługuje temu z rodziców, z którym dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na jego utrzymaniu. Wskazać także trzeba, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji RP). W wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji (np. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 1705/21). Tymczasem decyzja drugoinstancyjna zawiera przytoczenie dużych fragmentów tej samej treści, zawartych poprzednio w rozstrzygnięciu organu I instancji. To oznacza, że Prezes ZUS nie przeprowadził własnego postępowania merytorycznego, a jedynie powielił dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Tego rodzaju uzasadnienie rozstrzygnięcia nie może być uznane za prawidłowe (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W zarzutach podnosi się wiele okoliczności sugerujących popełnianie przez różne osoby przestępstw i manipulacji. Jeśli autor(ka) skargi uważa, że do nich doszło, może zgłosić ten fakt w organach ścigania. Jeśli zostanie potwierdzone prawomocnym wyrokiem dokonanie przestępstw, zaistnieje ewentualnie podstawa do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 k.p.a.). Sąd administracyjny nie jest organem śledczym, by prowadzić tego rodzaju ustalenia. Dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.), koniecznym jest wykazanie, że jej naruszenie uniemożliwiło skarżącej przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji tego, realizację przysługujących jej praw, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. To do strony stawiającej zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy (np. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2024 r., I OSK 1748/21). Strona skarżąca tego rodzaju uchybień nie wykazała, a jej obszerne pisma świadczą o bardzo dogłębnej znajomości dokumentacji zgromadzonej w sprawie. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, dopuszczając się kolejnych wyżej opisanych uchybień, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 15, 107 § 1 i 3 oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Sąd uznał, że brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (bądź innym), jako że wystarczające będzie uchylenie ww. rozstrzygnięć. Nie każde uchybienie prawu ma charakter rażący, zwłaszcza że materiał dowodowy jest tu obszerny, zawiera wiele wątków i powoduje naturalne trudności w prowadzeniu tego rodzaju postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Należy odnieść się należycie do wniosków dowodowych oraz ewentualnych zarzutów odwołania. Organ II instancji powinien sprawę rozpoznać merytorycznie, czyniąc własne ustalenia faktyczne, dopełniając wymogów dwuinstancyjnego postępowania. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.