II SA/Gl 1545/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 r. sprawy ze skargi A.C. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta [...] decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2019 r. poz. 1186) oaz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę M. L. obejmującego budowę domu wolnostojącego, jednorodzinnego, piętrowego (pierwszy etap zabudowy zagrodowej) oraz osadnika wybieralnego (kategoria obiektu budowlanego I) na działce przy ul. [...] w B., zgodnie z projektem wykonanym przez uprawnionego architekta. W decyzji tej wskazano konieczność zachowania warunków w zakresie zabezpieczenia terenu budowy i przeprowadzania robót budowlanych oraz w zakresie nadzoru na budowie poprzez powierzenie funkcji kierownika budowy osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że decyzja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy K.. Z decyzją tą nie zgodził się A. C. (dalej jako skarżący), który wniósł odwołanie do Wojewody Śląskiego. W odwołaniu tym wyraził swoje niezadowolenie z wydanej decyzji i podniósł, że budowa przedmiotowego budynku musi być związana z ingerencją w jego działkę, nadto wskazał, że budowa tego budynku uniemożliwi mu bezproblemowe użytkowanie jego działki rolnej. Wojewoda Śląski decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podniósł, że zarzuty sformułowane w odwołaniu nie mogą stanowić postawy dla uwzględnienia wniesionego odwołania. W ocenie organu odwoławczego kwestionowana decyzja zgodna jest z przepisami prawa lokalnego oraz prawa budowlanego. W uzasadnieniu tym wskazał, że z uwagi na szerokość działki dopuszczalne jest zmniejszenie odległości od granicy do 1,5 m. Oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na nieruchomość odwołującego będzie niewielkie z uwagi na rodzaj inwestycji. W konkluzji swojego stanowiska organ odwoławczy ponownie podkreślił, że kontrolowana przez niego decyzja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jak również przepisami prawa budowlanego. Z decyzją tą nie zgodził się skarżący, który wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zaakcentował, że jest współwłaścicielem sąsiedniej nieruchomości, która wykorzystywana jest na cele rolnicze, co może rodzić różnego typu konflikty sąsiedzkie z tym związane. Nadto poddał pod wątpliwość stwierdzenie zawarte w pozwoleniu na budowę, że jest to pierwszy etap budowy zagrodowej, ponieważ w jego ocenie na sąsiedniej nieruchomości nie można już postawić innych budynków. Skarżący podniósł, że inwestor rozpoczął już budowę i zniszczył część jego działki, ponieważ maszyny budowlane nie mieściły się na działce, na której posadowiono dom. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o oddalenie skargi i wskazał na analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie dostrzec, że zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. w granicach administracyjnych, z wyłączeniem terenu przedsięwzięcia "Zbiornik przeciwpowodziowy [...] na rzece [...] w województwie śląskim (polder) - Etap IV A (Dz. Urz. Woj. Śl. Poz. [...] z [...] r.) przedmiotowa inwestycja projektowana jest na nieruchomości zaliczonej w planie zagospodarowania przestrzennego jako A 4RM czyli teren zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych. W sąsiedztwie tej nieruchomości znajdują się tereny oznaczone w tymże planie jako R - rolnicze i MN - czyli zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W § 15 przedmiotowego planu stanowi się, że dla terenów, o tym oznaczeniu, ustala się, z zastrzeżeniem § 49 ust. 6 pkt 2 i ust. 7 w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem D 6RM: ) przeznaczenie podstawowe - zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz przeznaczenie dopuszczalne: istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; budowle i urządzenia obsługi gospodarki rolnej, hodowlanej, ogrodniczej. Zagospodarowanie, zgodnie z przeznaczeniem dopuszczalnym, w zakresie rozbudowy, przebudowy, remontu istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, może być realizowane na samodzielnych działkach budowlanych (niezależnie od przeznaczenia podstawowego). Nadto określono zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenów: intensywność zabudowy - nie mniej niż 0,01 i nie więcej niż 1,5, powierzchnia zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej - nie więcej niż 50%; udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej – nie mniej niż 20%; minimalna liczba miejsc do parkowania, zgodnie ze wskaźnikami ustalonymi w § 53; sposób realizacji miejsc do parkowania - naziemne, podziemne; wysokość zabudowy nie więcej niż 30,00 m, z zastrzeżeniami: -budynków mieszkalnych w zabudowie zagrodowej, budynków mieszkalnych, o których mowa w pkt 2 lit. a, nie więcej niż 12,00 m i nie więcej niż 3 kondygnacje nadziemne (liczone wraz z poddaszem użytkowym); - budynków służących produkcji i obsłudze produkcji w tym w zabudowie zagrodowej oraz wiat, szklarni, garaży - nie więcej niż 15,00 m; - budynków garaży, gospodarczych w zabudowie, o której mowa w pkt 2 lit. a, budynków realizowanych w ramach sieci infrastruktury technicznej - nie więcej niż 7,00 m i nie więcej niż 1 kondygnacja nadziemna; geometria dachów: dachy dwuspadowe o symetrycznym kącie nachylenia połaci względem kalenicy, wielospadowe (z dopuszczeniem dachów o okapie uskokowym, wyłącznie o uskoku połaci pod kątem prostym), o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale 20°÷45°, z dopuszczeniem dachów płaskich o kącie nachylenia połaci do 12° oraz z dopuszczeniem dachów jednospadowych o kącie nachylenia połaci do 40° dla budynków gospodarczych, inwentarskich i garaży. Z kolei w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumie się w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Stosownie natomiast do postanowień § 12 ust. 4 tego rozporządzenia stanowi się, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że budowa budynku jednorodzinnego na nieruchomości przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego dla zabudowy zagrodowej jest możliwa jedynie wówczas, gdy jest ona związana z działalnością w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych. W rozpoznawanej sprawie organy administracji tej okoliczności nie wyjaśniły, a mianowicie, czy inwestorka prowadzi taką działalność jak również czy zamierza taką działalność prowadzić, ponieważ w trakcie rozprawy przed tutejszym Sądem uczestniczka oświadczyła, że dysponuje areałem 2 hektarów i 80 arów, jednakże posiadane przez nią użytki zostały wydzierżawione. Oznacza to, że inwestorka nie prowadzi działalności umożliwiającej skorzystanie z możliwości, które stwarza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem nie prowadzi działalności rolniczej, hodowlanej czy też ogrodniczej. W świetle powyższego organy administracji obu instancji podjęły rozstrzygnięcie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a tym samym dopuściły się naruszenia postanowień art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a ta okoliczność wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na marginesie można zaznaczyć, że w obu decyzjach organów administracji zamieszczono stwierdzenie, że projektowana inwestycja stanowi pierwszy etap budowy zagrodowej, jednocześnie organy obu instancji nie wskazały jakie będą kolejne etapy tej zabudowy, co jest o tyle istotne, że z załączonej w aktach administracyjnych mapy wynika, że granica A 4RM kończy się kilka metrów od terenu przeznaczonego na miejsce parkingowe. W tej sytuacji rodzi się istotna wątpliwość dotycząca możliwości realizacji kolejnych etapów budowy zagrodowej na przedmiotowej nieruchomości. Za bezzasadne uznać należy zarzuty skarżącego sformułowane w skardze, a dotyczące relacji sąsiedzkich, ponieważ nie podlegają one kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne, których kognicja ogranicza się do aspektów normatywnych. Sygnalizowane przez skarżącego konflikty związane z prowadzeniem przez niego działalności rolniczej być może mogą wystąpić, jednakże w ramach tego postępowania nie mogą stanowić kryterium sprawowanej kontroli. Podniesiony w trakcie rozprawy przez skarżącego zarzut, że organy administracji wadliwie zastosowały unormowania dotyczące zmniejszenia odległości lokalizacji budynku mieszkalnego od jego granicy, z uwagi na to, że jego nieruchomość jest działką rolniczą i z tego powodu winna być zachowana odległość 3 metrów, nie jest trafny. Przywołana powyżej treść § 12 rozporządzenia wykonawczego wyraźnie stanowi, że w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Z przepisu tego wynika, że przewidziane w nim zmniejszenie wymaganych odległości możliwe jest na działkach o szerokości poniżej 16 metrów, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dostrzeżone ułomności, poddanych kontroli tutejszego Sądu, decyzji organów administracji obu instancji uzasadniają uwzględnienie wniesionej skargi. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji dokona oceny złożonego projektu budowlanego w kontekście wskazanym w niniejszym wyroku, a w szczególności organ ten ustali, czy na przedmiotowej działce możliwa jest lokalizacja budynku jednorodzinnego jak również czy inwestorka spełnia wymogi wynikające z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do uzyskania pozwolenia na budowę w ramach zabudowy zagrodowej. O kosztach postępowania orzeczono po myśli art. 200 w związku z art. 210 wyżej wymienionej ustawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.