II SA/Gl 1546/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skargi I.M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...]r. I. M. wystąpiła do Starosty [...] o udzielenie informacji do kogo należą obecnie nieruchomości powstałe w wyniku parcelacji byłej [...] oraz wskazania jaka jest ich powierzchnia. Pismem z dnia [...]r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, poprzez podanie numerów ewidencyjnych działek, nazwy obrębu lub ich położenia oraz wykazania interesu prawnego na podstawie którego wnioskodawca wnosi o udzielenie informacji zawierające dane osobowe. W odpowiedzi na powyższe pismo I. M. ponowiła swój wniosek o udzielenie informacji, dołączając do niego szkic poglądowy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 20 ust.1 i 2 oraz art. 24 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne odmówił udzielenia informacji wskazanych we wniosku. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawczyni nie posiadała interesu prawnego do żądania informacji wskazanych we wniosku, a tylko w takiej sytuacji byłaby uprawniona do uzyskania informacji zawierających dane osobowe. W odwołaniu I. M. podniosła, że jej wniosek dotyczył nie tylko informacji zawierającej dane osobowe, ale również wskazania kiedy doszło do podziału nieruchomości oraz ile działek powstało w wyniku tego podziału. Natomiast swój interes prawny wywodzi z faktu, że jest stroną postępowania w przedmiocie odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę, w którym to postępowaniu posiada przymiot strony. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...]r. nr [...] na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że informacje o nieokreślonych nieruchomościach osoby fizycznej są danymi osobowymi i udzielenie takich informacji uzależnione jest od posiadania interesu prawnego. W niniejszej sprawie strona wnioskująca o informacje nie wykazała takiego interesu. Nadto jednoznacznie nie wskazała przedmiotu względem którego żądała informacji. Wnioskodawczyni zwróciła się o ustalenie nieruchomości powstałych w wyniku podziału [...], a następnie o sporządzenie wykazu działek, ich powierzchni i obecnych właścicieli, co nie leży w kompetencji organu, który może udzielić informacji wyłącznie wskazanego gruntu, budynku lub lokalu. Pismem z dnia 24 października 2014r. I. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 24 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne przyjęcie, że wpis i wyrys z ewidencji są jedyną formą udzielania informacji oraz odmowę udzielenia informacji jawnych na temat wskazanych przez skarżącą działek. Nadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3, art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dlaczego interes prawny wskazany przez skarżącą został uznany za interes faktyczny oraz nieustalenie samodzielnej podstawy prawnej w oparciu o podany przez skarżącą opis tanu faktycznego. W uzasadnieniu skargi wskazała, że swój interes prawny wywodzi z art. 28 k.p.a. i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną na podstawie którego Wojewoda [...] prowadzi postępowanie w sprawie nabycia przez Gminę P. własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, której pierwotnymi właścicielami byli między innymi przodkowie skarżącej. Wskazała również, że informacja dotycząca liczby działek oraz daty parcelacji [...] nie zawiera danych osobowych, dlatego odmowę udzielenia informacji w tym zakresie uznaje za niezasadną. Natomiast konkretyzacja działek nastąpiła poprzez dołączenie do wniosku szkicu poglądowego terenów należących do dawnej [...] ze wskazaniem ich numerów. Zwróciła również uwagę, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków można podzielić na zawierające dane o charakterze przedmiotowym, które są ogólnie dostępne i dla ich uzyskania nie jest wymagane posiadanie interesu prawnego oraz dane o charakterze podmiotowym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 19 grudnia 2014r. skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę ponownie przytaczając argumentację, która jej zdaniem wskazuje na posiadany interes prawny oraz wskazania nieruchomości, których dotyczył jej wniosek. W toku postępowania sądowego pełnomocnik organu wnosił i wywodził zgodnie z treścią zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzią na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy przez organ stanowią przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej: ustawa). Ustawa ta reguluje, między innymi sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków (art. 1 pkt 3 ustawy). Do spraw związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów odnosi się przepis art. 20 ustawy. Przepis ten w ust. 1 przewiduje, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. W myśl art. 20 ust. 2 komentowanej ustawy, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części (pkt 1), miejsce zamieszkania lub siedzibę ww. osób (pkt 2), informacje o wpisaniu nieruchomości do rejestru zabytków (pkt 3) i wartość nieruchomości (pkt 4). Z powołanych przepisów wynika, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają charakter przedmiotowy (dotyczy to informacji, o których mowa w art. 20 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 i 4) oraz podmiotowy (odnosi się to do informacji zamieszczonych w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2). Charakter informacji ma istotne znaczenie w świetle - określonych w art. 24 ust. 3, 4 i 5 - zasad dotyczących udostępniania informacji przez starostów. Stosownie do art. 24 ust. 5, starosta udostępnia dane z ewidencji gruntów i budynków zawierające dane osobowe podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane osobowe, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędacych organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 3) innych podmiotów niż wymienionych w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie. Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że wniosek skarżącej I. M. dotyczący podania jej numerów oraz obecnych właścicieli działek powstałych z podziału nieruchomości [...] dowodzi, że przedmiotem żądania skarżącej nie jest uzyskanie informacji o konkretnych gruntach, budynkach lub lokalach, ale poszukiwanie majątku należącego do właściciela dawnej [...], a to przekracza zakres obowiązku organów ewidencyjnych. Oznacza to również, że skarżąca chce uzyskać od organu informacje o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Jawne i powszechnie dostępne informacje zawarte w ewidencji gruntów są udzielane w trybie art. 24 ust. 2 ustawy, bez konieczności wykazywania interesu prawnego przez wnioskodawcę. Lecz poprzez wskazanie konkretnego gruntu, budynku lub lokalu. W przypadku informacji o charakterze podmiotowym lub podmiotowo - przedmiotowo, rzeczą wnioskodawcy jest udowodnić, że posiada on interes prawny w uzyskaniu danych z ewidencji gruntów i budynków. Przepis art. 24 ust. 3 ustawy tworzy katalog zamknięty form udzielania informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, o czym świadczy jego treść i konstrukcja. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że przepis art. 24 ust. 3 ustawy dotyczy informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, a więc nie dotyczy tych informacji, o których mowa w art. 20 ust. 2 ustawy. Te informacje mogą być udostępniane razem z informacjami zawartymi w operacie ewidencyjnym w formach określonych w art. 24 ust. 3 ustawy, ale także w innych formach, jeżeli nie są wydawane razem z informacjami zawartymi w operacie ewidencyjnym. Sąd w pełni podziela stanowisko organów, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego do uzyskania informacji o charakterze podmiotowym, jak również nie skonkretyzowała swojego wniosku poprzez wskazanie gruntu, którego wniosek skarżącej dotyczył. Jak już wyżej wyjaśniono ewidencja gruntów zawiera dane dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Dlatego aby uzyskać wypis, wyrys lub kopię mapy niezbędne jest wskazanie numerów działek, których wniosek dotyczy. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że wystarczającym było przedłożenie kopi planu parcelacji z [...]r., który nie uwzględnia aktualnego podziału nieruchomości oraz jego oznaczenia. Mając na uwadze, że jednostkę ewidencyjną stanowi obszar gruntów położonych w granicach administracyjnych gminy, która z kolei dzieli się na obręby ewidencyjne w ramach których tworzone są działki ewidencyjne, należało wskazać konkretny numer działki i to niewątpliwie stanowiłoby podstawę do udzielenia przez Starostę informacji w żądanym zakresie, oczywiście w formie określonej w art. 24 ust.3 ustawy. Natomiast w zakresie wniosku skarżącej dotyczącego udzielenia informacje o charakterze podmiotowym tj. wskazania właścicieli gruntów, nie budzi wątpliwości fakt, że w pierwszej kolejności należało wskazać jakich konkretnie działek dotyczy wniosek a następnie wykazać, że spełniona została jedna z przesłanek z art. 24 ust.5 ustawy do udzielenia takiej informacji. Dla osób nie będących właścicielami lub władającymi nieruchomością, uzyskanie tych informacji jest więc uzależnione od wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego uzasadniającego ich wydanie. Kategoria interesu prawnego jest kategorią materialnoprawną i dlatego dla wykazania takiego interesu należy wskazać przepis prawa materialnego zobowiązujący organ do wydania dokumentu lub uprawniający wnioskującego do jego otrzymania. Przyjmuje się powszechnie, iż treścią interesu prawnego jest generalnie określone prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można w dany sposób realizować w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Istotną jest również konstatacja, iż interes prawny nie może być wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Norma, o którą tu chodzi, nie przyznaje podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny konkretnych uprawnień lub obowiązków, ale daje mu możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu, powoduje, że podmiot, którego sfery prawnej ona bezpośrednio dotyczy, może skutecznie domagać się np. wydania orzeczenia administracyjnego. Z kolei po jego wydaniu podmiot, którego sfery prawnej dana norma bezpośrednio dotyczy ma uprawnienie do wniesienia wszystkich przewidzianych prawem środków zaskarżenia. Tym samym ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Stąd też zawsze powinna to być norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić, której treść można do końca ustalić; zawsze też powinna aktualnie i bezpośrednio dotyczyć sytuacji danego podmiotu (zob. J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego (w:) Administracja, gospodarka, samorząd, H. Olszewski, B. Popowska (red.), Poznań 1997, s. 609 i n.). Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym przysługującym danemu podmiotowi, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Powinna to być nadto norma dająca się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm - norma, której treść można ustalić. Odnosząc się w tym miejscu do twierdzeń skarżącej odnośnie pojęcia interesu prawnego i zastosowania przepisów postępowania administracyjnego ( art. 28 k.p.a.) w postępowaniu w sprawach o udostępnienie danych z zasobów ewidencyjnych to należy zauważyć, że postępowanie to jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które szczegółowo reguluje kwestię udzielania informacji w zakresie formy oraz podmiotów uprawnionych do jej żądania. Postępowanie to ma jedynie charakter zbliżony do administracyjnego z uwagi na organy je prowadzące oraz prawne formy działania organów administracji w tym postępowaniu. Nie można jednak, na użytek tego postępowania, dopuścić konstruowania jakiejś odmiennej od przyjętej w doktrynie i orzecznictwie definicji interesu prawnego. W ocenie Sądu wbrew twierdzeniom skargi, w przedmiotowej sprawie skarżącej przysługuje jedynie interes faktyczny. Skarżąca nie wskazała bowiem przepisu prawa materialnego, który zobowiązywałby organ do wydania żądanych informacji. Interesu prawnego (jako kategorii materialnoprawnej) w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie tworzy w szczególności postępowanie prowadzone przed innym organem w tym przypadku Wojewodą, którego przedmiotem jest wznowienie postępowania w sprawie nabycia przez gminę P. własności nieruchomości. Nie stanowi takiej podstawy również przepis art. 28 k.p.a. definiujący pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym. Jak wskazano wyżej, uzyskanie danych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy przez inne podmioty niż wymienione w art. 24 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawodawca uzależnia od istnienia interesu prawnego związanego z gruntami, budynkami lub lokalami będącymi przedmiotem wypisu. Słusznie więc przyjął organ, że brzmienie tego przepisu nakazuje ograniczenie prawa dostępu do danych, do tych osób, których prawa i roszczenia mają charakter prawnorzeczowy i jako takie wiążą się z nieruchomością. Takiego charakteru nie ma natomiast roszczenie skarżącej, która wykazała jedynie istnienie odrębnego postępowania administracyjnego w którym przysługuje jej przymiot strony. Nie jest to zatem interes prawny w rozumieniu art. 24 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ponadto wskazać należy, że właściwym trybem dla poszukiwania majątku nieruchomego poprzednika prawnego jest tryb należący do sfery postępowania cywilnego, nie zaś administracyjnego. Mając na uwadze powyższe argumenty Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r., poz.270 z późn. zm.) orzekł o oddaleniu skargi.