II SA/Gl 155/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2010 r. sprawy ze skargi I. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 1500 (tysiąc pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tytułu spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrostu wartości zbytej nieruchomości –działki nr 1 w R. W trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego organ I instancji zlecił rzeczoznawcy opracowanie operatu szacunkowego określającego rynkową wartość działki. Jak wynika z treści operatu opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została wyliczona przez rzeczoznawcę na kwotę [...]zł. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Prezydent Miasta R. ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości [...] zł w związku ze zbyciem działki. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] użytkowana była jako nieużytki o symbolu "N". Zgodnie zaś z uchwałą nr [...] Rady Miasta R. z dnia [...]r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar w jednostce strukturalnej [...], opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...]r., działka przeznaczona została pod tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów "[...]" ( 0,9741 ha) oraz pod tereny dróg publicznych klasy lokalna o symbolu "[...]" (0,0240 ha). W uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego dla ww. działki ustalono stawkę procentową, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz 0% dla terenów dróg publicznych klasy lokalna. Po wejściu w życie planu miejscowego I.H. zbyła stanowiącą jej własność działkę, co wynika z przesłanego Prezydentowi Miasta R. odpisu aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia [...]r. Repertorium [...]. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ww. ustawy, wzrost wartości nieruchomości obliczono jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Stosownie do sporządzonego operatu wartość części przedmiotowej działki o pow. 0,9741 ha po uchwaleniu planu dla terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów według cen na dzień zbycia wynosiła: [...]zł. Natomiast wartość części przedmiotowej działki o pow. 0,9741 ha przed uchwaleniem planu dla gruntu przeznaczonego na cele rolne według cen na dzień zbycia wynosiła: [...]zł. Wzrost wartości działki wyniósł zatem [...]zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej określonej w § 35 Uchwały nr [...]w wysokości 30% oznacza kwotę opłaty w wysokości[...]zł. Wartość natomiast części przedmiotowej działki o pow. 0,0240 ha po uchwaleniu planu dla terenów dróg publicznych klasy lokalna według cen na dzień zbycia wynosiła: [...]zł. Wartość części przedmiotowej działki o pow. 0,0240 ha przed uchwaleniem planu dla gruntu przeznaczonego na cele rolne według cen na dzień zbycia wynosiła: [...]zł. Wzrost wartości tej części działki wyniósł zatem [...]zł, co przy zastosowaniu stawki procentowej określonej w § 35 ww. Uchwały w wysokości 0% daje kwotę opłaty w wysokości 0 zł. Od decyzji organu I instancji reprezentowana przez fachowego pełnomocnika I. H. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego oraz naruszenie art. 107 §3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji, dlaczego dowód z operatu szacunkowego uznano za wiarygodny, a także błędne uznanie, że strona była właścicielką nieruchomości. W uzasadnieniu strona zakwestionowała ustalenia zawarte w operacie stwierdzając, iż rażąco zaniżył on wartość nieruchomości sprzed wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliła, że nieprawdą jest zawarte w decyzji twierdzenie jakoby nie wniosła uwag do operatu albowiem już pismem z dnia [...]r. zakwestionowała ustalenia rzeczoznawcy. Jak bowiem wynika z operatu wartość rynkową określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Analiza wskazanych w operacie transakcji nie pozwala jednak na pełną ocenę, czy nieruchomości stanowiące przedmiot tych transakcji spełniają kryterium nieruchomości podobnych do szacowanej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy dokonał jedynie opisu stanowiącej przedmiot wyceny działki nr 1. Na str. 8 operatu wskazano, że działka położona jest na terenie płaskim, posiada dojazd drogą lokalną - utwardzoną, jest częściowo uzbrojona. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowi zabudowa magazynowo-produkcyjna. W ewidencji gruntów działka figuruje, jako użytek rolniczy. Do porównania zostały przedstawione nieruchomości mające stanowić przedmiot transakcji w okresie od [...]r. do [...]r. Ich opis jest jednak lapidarny, nie ma np. żadnych danych co do dystansu dzielącego poszczególne nieruchomości od centrum miasta (dostępność do urzędów administracji publicznej, podmiotów gospodarczych itd.), jaki jest dojazd do wskazanych nieruchomości, jaki mają one kształt, jaka jest struktura terenu (płaski, górzysty), czy są uzbrojone, jaki był sposób korzystania z tych nieruchomości. Brak też danych co do ewentualnych różnic między poszczególnymi nieruchomościami przyjętymi do porównania, a nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny. Niezrozumiałe jest również przyjęcie do porównania nieruchomości, których przeznaczenie (w czasie transakcji) było już ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako "tereny rolnicze". Strona podkreśliła nadto, że w poprzednim planie wskazana działka była przeznaczona pod zabudowę przemysłową, a po utracie jego mocy istniała realna możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo budynków przemysłowych i magazynowych). Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ drugoinstancyjny przytoczył okoliczności faktyczne sprawy i przywołał przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując nadto, iż zdaniem Kolegium operat szacunkowy opracowany na potrzeby niniejszej sprawy zawiera wszystkie niezbędne informacje konieczne przy wykonaniu wyceny nieruchomości, zgodnie z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.), jak również odpowiada ustawowym kryteriom. Organ prowadzący postępowanie nie może zaś wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Dokonać powinien oceny operatu szacunkowego jedynie pod względem formalnym, tj. zbadać czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę i czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści. Jeżeli strona uważa, że operat szacunkowy budzi jej wątpliwości, powinna przedstawić organowi inny dowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Zarzut odwołania, iż organ I instancji błędnie przyjął, że zobowiązana do zapłaty przedmiotowej opłaty była właścicielem zbywanej nieruchomości, gdy w rzeczywistości była użytkownikiem wieczystym, jest zasadny, aczkolwiek pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygniecie. Kolegium podkreśliło też, że argument, iż po utracie mocy obowiązującej poprzedniego planu istniała realna możliwość uzyskania decyzji o warunkach budowy (z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo budynków przemysłowych i magazynowych) nie może być brany pod uwagę, ze względu na fakt, iż strona nie występowała o wydanie takiej decyzji. Nadto, stosownie do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeśli ustalenia nowego planu miejscowego dotyczą terenów, na których wcześniej obowiązujący plan utracił ważność przed wejściem w życie nowego planu, co miało miejsce w niniejszej sprawie, do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości objętej nowym planem należy opierać się na faktycznym sposobie użytkowania bezpośrednio przed uchwaleniem nowego planu. Pismem z dnia [...]r. I. H. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji domagając się stwierdzenia jej nieważności bądź jej uchylenia z uwagi na naruszenie art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów postępowania, w tym art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nie podpisanie decyzji pełnym imieniem i nazwiskiem jednego z członków składu, art. 80 k.p.a. poprzez wybiórczą ocenę operatu szacunkowego, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie dlaczego nie ma znaczenia przy ustalaniu wartości nieruchomości z okresu sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego okoliczność, że mogła ona zostać wykorzystana w celach komercyjnych w ramach instytucji decyzji o warunkach zabudowy, jak również nie wyjaśnienie dlaczego nowy plan zagospodarowania przestrzennego spowodował wzrost wartości działki nr 1, pomimo że w poprzednim planie działka ta była przeznaczona na takie same cele, oraz art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy. W uzasadnieniu, oprócz rozwinięcia tez wskazanych powyżej skarżąca ponowiła wskazane już w odwołaniu zarzuty w stosunku do sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że pełne imię i nazwisko członka składu nie posiadającego imiennej pieczątki widnieje w części nagłówkowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P/58/08, przepis art. 37 ust. 1 cytowanej już wyżej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomo zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Nr 24, poz. 124 z 2010 r. i wszedł w życie z dniem 15 lutego 2010 r. Wyrok ten z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji, ma walor powszechnie obowiązujący. Oznacza to związanie nim składu orzekającego i nie ma znaczenia fakt, że utrata mocy przepisu nastąpiła w wyniku orzeczenia, wydanego już po wniesieniu skargi. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją aktu, na podstawie którego wydana została decyzja, stanowi zaś przesłankę wznowieniową z art. 145 a § 1 k.p.a. W sytuacji jednak, gdy na decyzję ostateczną wniesiono skargę do sądu administracyjnego, a tak stało się w niniejszej sprawie, strona nie może uruchomić trybu nadzwyczajnego w terminie, określonym w § 2 tego przepisu. Stąd też do stwierdzenia przesłanki wznowieniowej zobligowany jest sąd administracyjny, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a, czyni poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji. W niniejszej sprawie skarżąca kwestionując wzrost wartości zbytej nieruchomości w wyniku wejścia w życie planu miejscowego, podniosła, że w planie obowiązującym do końca 2003 r. nieruchomość znajdowała się w terenie dopuszczającym zabudowę. Twierdzenia tego orzekające w sprawie organy nie zakwestionowały uznając jednak, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że pozbawione ono jest znaczenia albowiem stosownie do zasad wyceny nieruchomości gdy nieruchomość położona jest w obszarze, dla którego brak ciągłości obowiązywania planu to w celu ustalenia wartości nieruchomości przed jego uchwaleniem przyjmuje się faktyczny sposób wykorzystania terenu. W myśl jednak wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego tożsamość przeznaczenia terenu w planie obecnie obowiązującym i tym którego moc wygasła wyklucza możliwość ustalenia opłaty planistycznej, nawet w sytuacji przerwy pomiędzy uchwaleniem planu obecnego a utratą mocy planu poprzedniego. W konsekwencji pozostałe zarzuty skarżącej nie miały już znaczenia dla wyniku sprawy albowiem oparte na zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny przepisie decyzje organów obydwu instancji nie mogły ostać się w obrocie prawnym i musiały podlegać uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niezbędne będzie, poprzez szczegółową analizę ustaleń planu, którego moc wygasła w 2003 r., jednoznaczne określenie ówczesnego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. O ile bowiem przeznaczenie to nie uległo zmianie w związku z uchwaleniem nowego planu, to brak tym samym podstaw do ustalenia opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z 2003 r. w związku ze zbyciem działki przez skarżącą, co winno skutkować umorzeniem postępowania w tym przedmiocie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 1500,00 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącej po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.