II SA/Gl 1550/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 maja 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy K. decyzją z [...] r. nr [.. ], wydaną na podstawie art. 1, art. 2 ust. 3, art. 10, art. 13, art.13a, art. 18 oraz art. 28 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dziecka (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił K. M. (dalej jako strona lub skarżąca) przyznania świadczenia wychowawczego na córkę K. . W uzasadnieniu decyzji wskazano, że strona nie spełnia wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Strona przedłożyła wydane przez Wojewodę [...] zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Polski, a zezwolenie tego typu nie zostało wskazane w ustawie jako podstawa przyznania wnioskowanego świadczenia. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przywołał przepisy normujące zakres podmiotowy przedmiotowego świadczenia. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie. W odwołaniu tym wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanej decyzji i podniosła, że bardzo jej zależy na otrzymaniu tego świadczenia, ponieważ sama wychowuje córkę, a ojciec dziecka mieszka na Ukrainie i z uwagi na pandemię nie ma możliwości przyjazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołał stosowne regulacje zamieszczone w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W dalszej kolejności organ ten dokonał analizy obowiązujących regulacji prawnych w kontekście sytuacji faktycznej występującej w rozpoznawanej sprawie i stwierdził, że strona nie spełnia wymogów do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zarzuciła powyższej decyzji naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyznaniu czynności technicznej - adnotacji na karcie pobytu rozstrzygającego znaczenia dla skutecznego ubiegania się o przedmiotowe świadczenie, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu polega na ustaleniu, czy dana osoba ma dostęp do rynku pracy i tym samym może wykonywać pracę na terenie Polski nawet po uzyskaniu stosownego zezwolenia. Nadto decyzji tej zarzucono naruszenie art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że strona nie ma dostępu do rynku pracy w sytuacji, w której jej pobyt w Polsce jest legalny i ma możliwość wykonywania legalnej pracy. Dodatkowo podniesiono naruszenie postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organy obu instancji czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności ustalenia, czy strona ma dostęp do rynku pracy. W motywach skargi rozwinięto argumentację przemawiającą za uwzględnieniem wniesionej skargi. W ocenie skarżącej przyznanie wnioskowanego świadczenia uzależnione jest od faktycznej dostępności do rynku pracy, a nie od adnotacji zamieszczonej na karcie pobytu. W przypadku braku takiej adnotacji organ administracji winien przeprowadzić postępowanie zmierzające do wyjaśnienia tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze wskazano, że do skarżącej nie mają zastosowania przepisy dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jak również pozostałe przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia nie są spełnione. Pismem z 15 kwietnia 2021 r. pełnomocnik strony adwokat E. N. , podtrzymała wniesioną skargę i podniosła, że w sprawie tej zastosowanie posiada umowa między Rzecząpospolitą Polską a Ukrainą o zabezpieczeniu społecznym z 18 maja 2012 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1373). Zdaniem pełnomocnika umowa ta ma zastosowanie do spraw dotyczących świadczeń wychowawczych, a tym samym organy administracji publicznej wydające kwestionowane decyzje dopuściły się naruszenia postanowień przepisów prawa materialnego, co uzasadnia uwzględnienie wniesionej skargi. Nadto w piśmie tym podniesiono zarzut literalnego odczytania postanowień art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ponieważ z przepisu tego wynika, że prawo do wnioskowanego świadczenia przysługuje osobie legitymującej się adnotacją "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu. Zdaniem pełnomocnika taka interpretacja sprzeczna jest z treścią art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Prawo do przedmiotowego świadczenia uwarunkowane jest zatem od możliwości podjęcia zatrudnienia, a nie od samego zamieszczenia w adnotacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa skarga rozpoznana została w trybie przewidzianym art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją, Sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli Sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 powyższego Kodeksu). Przepisy te znajdują doprecyzowanie w art. 77 § 1 przywoływanego Kodeksu, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dodatkowo organy administracji publicznej muszą mieć w polu widzenia także art. 80 tego aktu, zgodnie z którym ocenia się na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie skarżąca ubiega się o przyznanie świadczenia wychowawczego, a zatem świadczenia normowanego ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 pkt 2, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje: obywatelom polskim; cudzoziemcom, do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm.), jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, lub - w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej; przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy o cudzoziemcach, na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych albo w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy o cudzoziemcach - z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W sprawie tej wypowiadające się organy administracji publicznej ustaliły, że skarżąca posiada zezwolenie na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do 10 kwietnia 2022 r. Decyzja w tej sprawie została wydana przez Wojewodę [...] r. na podstawie art. 187 pkt 8, art. 98 i art. 104 ustawy o cudzoziemcach. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wydanie zezwolenia na pobyt czasowy było uzasadnione, ponieważ skarżąca była w dacie wydania decyzji małoletnim dzieckiem cudzoziemki, której udzielono zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zawarcie związku małżeńskiego z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem organu odwoławczego strona nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ponieważ w jej przypadku nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, prawo do świadczenia wychowawczego nie wynika z umowy międzynarodowej, a zezwolenie na pobyt czasowy nie obejmuje zezwolenia na pracę. Także pozostałe podstawy wskazane w tym przepisie, zdaniem organów, nie są spełnione. Podkreślić należy, że organy administracji publicznej obu instancji przy wydawaniu swoich rozstrzygnięć ograniczyły się wyłącznie do wykładni językowej przywołanej regulacji, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co doprowadziło do nieprawidłowego odkodowania normy prawnej zawartej w tym przepisie. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika wprost, że adnotacja "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu jest ustawowym warunkiem uzyskania przez cudzoziemca świadczenia wychowawczego. Zgodnie bowiem z tym unormowaniem oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d. przywoływanej ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje między innymi cudzoziemcom posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przy wykładni powyższego przepisu nie sposób pominąć art. 244 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 87 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Pierwsza ze wskazanych regulacji nakłada na organy obowiązek umieszczenia w karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" w przypadku zezwolenia udzielonego cudzoziemcowi, który jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Natomiast druga regulacja określa sytuacje, w jakich cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), bądź zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę (ust. 2). Z analizy powołanych przepisów wynika zatem, że skoro cudzoziemcowi przysługuje z mocy prawa uprawnienie do wykonywania pracy w Polsce, to adnotacja na karcie pobytu jako potwierdzająca to uprawnienie, ma charakter jedynie informacyjny. Wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia rodzinnego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ w karcie pobytu. Powyższe stanowisko zostało wyrażone w wyroku tutejszego Sądu z 26 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/GI 1199. Oznacza to, że prawo do uzyskania świadczenia wychowawczego przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu, lecz od posiadania przez niego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Organy administracji publicznej obu instancji wypowiadające się w sprawie nie przeprowadziły stosownych analiz we wskazanym zakresie, a tym samym dopuściły się naruszenia przywoływanych przepisów prawa. W skardze do tutejszego Sądu pełnomocnik skarżącej podniósł naruszenie postanowień umowy między Rzecząpospolitą Polską a Ukrainą o zabezpieczeniu społecznym z 18 maja 2012 r. Analiza postanowień tej umowy pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że w rozpoznawanej sprawie nie ma ona zastosowania, ponieważ zakres spraw objętych postanowieniami tej umowy (art. 2 ust. 1 pkt 2) problematyka wsparcia społecznego, do którego zaliczana jest problematyka pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie jest objęta treścią tej umowy. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organy administracji publicznej uwzględnią powyższą ocenę prawną i dokonają dokładnego ustalenia stanu faktycznego, czy skarżąca spełnia wszystkie przesłanki uprawniające do otrzymania wnioskowanego świadczenia. W ramach tych ustaleń wezmą pod uwagę interpretację przywołanych w orzeczeniu przepisów, w tym art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ustalając, czy zachodzą wskazane tam przesłanki. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Przeprowadzona powyżej analiza zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazała, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nadto dostrzec można naruszenie przepisów prawa materialnego, a to postanowień art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu pierwszej instancji. Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji. mr