II SA/Gl 1552/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości, 2. zasądza na rzecz skarżącego od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3, w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 1409 z późn. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. nakazał T. K. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w ogrodzeniu betonowym wykonanym z płyt prefabrykowanych między działkami sąsiednimi nr 1 oraz 2 i 3 zlokalizowanymi w C. przy ul. W., wskazując, iż należy: wyprostować stary słupek oraz "podbić" jego fundament, wypoziomować płyty w polach pomiędzy słupkami, wypełnić spoiny zaprawą mrozoodporną przy złączach pióro-wpust, wzmocnić fundamenty wszystkich słupków, tzn. "podbić" słupki w sposób klasyczny bądź oblać betonem by masy fundamentu było co najmniej 0.6 x 0.6 x 0.8 m. - w terminie do 30 września 2014 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż postępowanie zostało zainicjowane pismem R. i J. K., z dnia [...]r., w którym podali, że ogrodzenie między ich działką, a działką T. K. odchylone jest od poziomu i pionu, a płyty betonowe osadzone w słupkach montażowych zabezpieczone są metalowym kątownikiem przed wypadnięciem, co stwarza ich zdaniem zagrożenie życia i zdrowia. W dniu [...]r. dokonano oględzin, podczas których ustalono, że istotnie między działkami sąsiednimi, a działką T. K. zlokalizowane jest ogrodzenie wykonane z elementów prefabrykowanych betonowych, tj., słupków i płyt betonowych. Ogrodzenie zostało wykonane przez P. K. - poprzedniego właściciela nieruchomości. Słupki betonowe przechylone są w pionie w kierunki drogi dojazdowej o ok. 3-5 cm. Na podstawie wyrysu i wypisu z ewidencji ustalono, że działka, na której posadowione jest ogrodzenie posiada nr ewidencyjny 1 i stanowi obecnie własność T. K.. Natomiast działki sąsiednie o nr ewidencyjnym 2 i 3 stanowią własność R. K.. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r., nałożono na T. K. obowiązek przedstawienia oceny technicznej ww. ogrodzenia. Opinia techniczna została złożona w Inspektoracie w dniu [...]r., a następnie uzupełniona w dniu [...] r. Według przedstawionego opracowania, którego autorem jest J. R., posiadający odpowiednie uprawnienia budowlane, ogrodzenie w dacie sporządzenia opinii nie stwarzało zagrożenia życia czy zdrowia, należy jednak zadbać o jego stan i dostosować się do zaleceń punktu C opinii, w którym wymieniono następujące roboty do wykonania: wyprostować stary słupek oraz "podbić" jego fundament, wypoziomować płyty w polach pomiędzy słupkami, wypełnić spoiny zaprawą mrozoodporną przy złączach pióro-wpust wzmocnić fundamenty wszystkich słupków tzn. "podbić" słupki w sposób klasyczny bądź okopać i oblać betonem by masy fundamentu było co najmniej 0,6 x 0,6 x 0,8 m. Organ przytoczył następnie art. 61 i art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł T. K. domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzucił, tezy te rozwijając w uzasadnieniu, iż przedmiotowa decyzja zawiera błędy merytoryczne, nieprawidłowo opisuje stan faktyczny, a ponadto została oparta w całości na podstawie opinii technicznej, która jest niespójna logicznie i zawiera zalecenia niezgodne ze sztuką budowlaną. Wydana decyzja nie zawiera precyzyjnego uzasadnienia i jest w swych wnioskach wewnętrznie sprzeczna, co w ocenie wnioskodawcy narusza przepis art. 77 § 2 k.p.a. Nadto, zdaniem T. K., decyzja ta jest nieważna gdyż dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego wskazując m.in., że pismem z dnia [...]r. wezwał T.K. do wskazania decyzji ostatecznej, na którą powołuje się w wyżej przywołanym fragmencie złożonego odwołania. W odpowiedzi na ww. wezwanie T. K. pismem z dnia [...]r. stwierdził, iż nie jest w stanie jednoznacznie takiej decyzji wskazać. W związku z powyższym organ odwoławczy pismem z dnia [...]r. zwrócił się do PINB w W. z prośbą o wskazanie, czy wydawał decyzje w przedmiocie przedmiotowego ogrodzenia. W odpowiedzi PINB w W. pismem z dnia [...]r. wskazał, iż prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie przedmiotowego ogrodzenia, ale w sprawie tej nie wydał żadnych decyzji administracyjnych. Następnie organ II instancji zacytował i omówił art. 66 ust. 1 Prawa Budowlanego, podkreślając związany charakter wydawanej na podstawie tego przepisu decyzji. Podkreślił, że niewątpliwym jest, iż ogrodzenie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, a co za tym idzie wypełniona została przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przedłożonej przez T. K. opinii technicznej, sporządzonej dla przedmiotowego ogrodzenia, jej autor wskazał bowiem szereg wad technicznych przedmiotowego ogrodzenia. Według tejże opinii po pierwsze linia ogrodzenia jest prosta i nie wykracza poza granicę działki T. K.. Nadto skrajny słupek jest odchylony od pionu ok. 4 cm na całej wysokości. Beton powierzchniowy płyt jest lekko skorodowany. W linii poziomej płyty są nieco zzębione. Nadto w płytach występują pionowe szczeliny w złączu "pióro-wpust". Autor przedłożonej opinii technicznej wskazał w punkcie C zalecenia względem przedmiotowego ogrodzenia. Organ powiatowy zatem zasadnie przyjął, iż wady techniczne ogrodzenia wskazane przez autora opinii technicznej są podstawą do nałożenia obowiązków nakazanych w zaskarżanej decyzji. Zakres nakazanych w zaskarżonej decyzji obowiązków pokrywa się z zakresem zalecanych przez autora opinii technicznej robót budowlanych. Odnosząc się do zarzutu odwołującego się, iż nakaz wykonania określonych robót dotyczących ogrodzenia, winien być zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 154 kodeksu cywilnego nałożony solidarnie na właścicieli sąsiadujących gruntów, organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowe ogrodzenie nie znajduje się w granicy tylko przy granicy, a posadowione jest w całości na działce nr 1, stanowiącej własność T. K.. Fakt posadowienia ogrodzenia tylko i wyłącznie na działce nr 1, wskazał także J. R. autor opinii technicznej, sporządzonej dla przedmiotowego ogrodzenia. Za nieuzasadnione należy uznać także zarzuty odwołującego się, iż PINB w W. nie wziął pod uwagę przyczyny wychylenia się jednego ze słupków ogrodzenia od pionu. WINB podkreślił w tej mierze, iż celem art. 66 Prawa budowlanego jest zapewnienie właściwego, bezpiecznego stanu technicznego istniejących obiektów budowlanych, a także użytkowania ich w sposób niezagrażający dobrom chronionym. Organ nadzoru budowlanego nie bada przyczyn, które doprowadziły do tego, że obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia, a także nie bada, kto ponosi odpowiedzialność za ten stan. Organ kieruje decyzję zawierającą stosowne nakazy do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Nałożenie na właściciela lub zarządcę obiektu budowalnego obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie jest zależne od przyczyn powodujących powstanie przesłanek zastosowania nakazu. O zastosowaniu nakazu nie decyduje również stopień zawinienia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Pismem z dnia [...]r. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydane przez [...]WINB w K. rozstrzygnięcie wnosząc o stwierdzenie jego nieważności bądź jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: 1. naruszenie art. 7, 8 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji nakazującej wykonanie określonych robót w terminie do 30 września 2014 r., w sytuacji gdy decyzja organu została wydana [...]r., a skarżący otrzymał ją [...]r., co powoduje niewykonalność decyzji w dniu jej wydania i tym samym nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; 2. naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji nakazującej wzmocnienie fundamentów poprzez oblanie betonem by masy fundamentu było co najmniej 0,6 x 0,6 x 0,8 m, podczas gdy jak wynika z opinii technicznej fundamenty mają już takie wymiary co powoduje niewykonalność decyzji w tym zakresie i tym samym jej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.; 3. naruszenie art. 7, 15, 75, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez wydanie decyzji, pomimo że sprawa była najprawdopodobniej już poprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, co może skutkować nieważnością decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; 4. naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego arbitralnej i dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w przyjęciu, że ogrodzenie znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, co w konsekwencji doprowadziło do uznania konieczności wydania decyzji na podstawie art. 66 ust 1 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nakazania wykonania określonych prac, podczas gdy nie są one konieczne; 5. naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego poprzez niepowołanie nowej opinii technicznej pomimo kilkukrotnych wniosków skarżącego; 6. naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że ocena, czy stan techniczny danego obiektu jest nieodpowiedni, nie musi odnosić się do konkretnych przepisów techniczno-budowlanych; 7. naruszenie art. 154 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu, polegające na przyjęciu, że domniemanie zawarte w tym przepisie zostało obalone, co w konsekwencji doprowadziło do skierowania decyzji do niepełnego kręgu podmiotów, poprzez odmówienie przymiotu strony R.K.. Skarga zawierała nadto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten skarżący wycofał pismem z dnia [...]r. wskazując, że sporne ogrodzenie zostało już rozebrane. Skarżący nie miał innego wyjścia zważywszy, iż organ I instancji przystąpił do egzekucji decyzji, a sąsiedzi skarżącego (J. i R. K.) zabronili wejścia na swoją posesję, uniemożliwiając wykonanie jakichkolwiek prac ziemnych. Dlatego też skarżący przy pomocy innych sąsiadów (którzy w trudnej sytuacji skarżącego wyrazili chęć pomocy) mając utrudniony dostęp tylko z jednej strony płotu wyjęli płyty. Słupki pozostały nietknięte - zdaniem J. K. ich fundamenty wychodzą 30 cm w teren jego posesji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które uprzednio sformułował był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, odnosząc się do zarzutów skargi, organ wskazał, że nie podziela poglądu Skarżącego, iż przedmiotowa decyzja poprzez fakt, że organ odwoławczy nie zmienił terminu jest niewykonalna. Praktyką organu jest, że w przypadku "utrzymywania" decyzji, dla których przepisy prawa wymagają wyznaczenia terminu nakładanych obowiązków, jest reformacja tych decyzji w zakresie tych terminów. Brak takiego działania w przedmiotowej sprawie jest wynikiem przeoczenia. Jednakowoż przedmiotowa decyzja jest możliwa do wykonania bowiem wyznaczony na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane termin limituje jedynie możliwość wszczęcia egzekucji administracyjnej. Odnosząc się do zarzutu niewykonalności nakazu w części dotyczącej wzmocnienia fundamentów słupków, wskazać należy, zdaniem [...]WINB, iż autorem oceny technicznej jest osoba, która posiada uprawnienia budowlane. Z tejże oceny technicznej wynika, iż utwardzenie słupków w gruncie przy fundamencie wynosi 0,6 x 0,6 x 0,8 m, co nie jest jednoznaczne z tym, że fundamenty wszystkich słupków mają już masę co najmniej 0,6 x 0,6 x 0,8 m. Zważywszy na powyższe nakaz zawarty w decyzji organu powiatowego w tej części jest wykonalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie. Decyzja ta została bowiem wydana z naruszeniem art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 7 i 77 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy w tym miejscu odnieść się do faktu, iż organ II instancji utrzymał w mocy całość decyzji pierwszoinstancyjnej, w tym termin, w którym skarżący zobligowany był wykonać nałożone nań obowiązki tj. dzień [...]r. W konsekwencji nawet hipotetycznie obowiązki te w zakreślonym terminie nie mogły zostać zrealizowane albowiem decyzja została wydana w tej samej dacie [...]r., nadana w urzędzie pocztowym w dniu [...]r., a doręczona w dniu [...]r. Fakt określenia w decyzji terminu wykonania obowiązku wcześniejszego niż wejście decyzji do obrotu prawnego został w odpowiedzi na skargę zbagatelizowany i potraktowany jako nieistotne przeoczenie. W rzeczywistości, zdaniem Sądu, nałożenie obowiązku wskazując jednocześnie wiążący stronę termin jego wykonania z założenia niemożliwy do zachowania stanowi, podobnie jak nieoznaczenie terminu, naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, określając prace, jakie podmiot zobowiązany jest wykonać w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, organ winien określić termin wykonania tego obowiązku. Orzeczenie w tym zakresie z dniem 11 lipca 2003 r. (z tą datą art. 66 został zmieniony przez art. 1 punkt 54 ustawy z 27 marca 2003 r. zmieniającej Prawo budowlane - Dz. U. 2003, Nr 80, poz. 718) jest obligatoryjne i stanowi niezbędny element rozstrzygnięcia. Określenie terminu wykonania nakazanego obowiązku należy do organu i pozostaje w sferze jego uznania. Oczywistym jest jednak, że termin ten musi choćby hipotetycznie być możliwy do zachowania i nie może być oderwany od realiów sprawy. Wymogów tych wskazanie daty wcześniejszej niż wejście decyzji do obrotu prawnego ewidentnie nie spełnia. W konsekwencji organ II instancji podejmując decyzję dopiero w dniu wskazanym przez PINB jako końcowy termin, do którego obowiązki miały zostać zrealizowane, zobligowany był do zmiany tego terminu, czego jednak nie uczynił. Podzielić też należy twierdzenie skarżącego, iż niezrozumiałe jest zobowiązanie go w decyzji pierwszoinstancyjnej (w ślad za treścią opinii technicznej) do wzmocnienia fundamentów poprzez oblanie betonem tak by masy fundamentu było co najmniej 0,6 x 0,6 x 0,8 m, pomimo że w innej części opinii stwierdzono, iż fundamenty takie wymiary już posiadają. Być może sprzeczność ta jest jedynie pozorna, jak zdaje się domniemywać organ II instancji, jednak niewątpliwie wymagała zwrócenia się o dodatkowe wyjaśnienia do autora opinii bądź zlecenia takich czynności w drodze art. 136 k.p.a. organowi I instancji bądź, jeśli kwestia ta zdaniem organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, należytego odniesienia się do niej w uzasadnieniu decyzji. Odniesienia takiego w decyzji jednak brak, trudno też za wyjaśnienie uznać zawarte w odpowiedzi na skargę enigmatyczne wskazanie, iż "utwardzenie słupków w gruncie przy fundamencie wynosi 0,6 m x 0,6 m x 0,8 m, co nie jest jednoznaczne, z tym, że fundamenty wszystkich słupków mają już masę co najmniej 0,6 m x 0,6 m x 0,8 m". Sąd nie podziela natomiast zarzutu skargi, iż sprawa "najprawdopodobniej" była już rozstrzygnięta inną decyzją albowiem decyzji takiej skarżący nie okazał, nie wskazał jej daty i numeru, a z ustaleń organu wynika, iż akt taki nie został wydany. Sąd nie podziela także zarzutu, iż ogrodzenie usytuowane jest w granicy co obligowało do nałożenia obowiązków także na właścicielkę sąsiedniej nieruchomości albowiem zarówno z ustaleń organu I instancji jak i opinii technicznej wynika, iż znajduje się ono na terenie działki skarżącego, a skarżący nie wskazał w tej mierze żadnych przeciwdowodów. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe oceny, a także fakt, że jak wynika z obecnych oświadczeń skarżącego ogrodzenie w całości bądź częściowo zostało rozebrane, a następnie podejmie właściwe, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach obejmujących wpis od skargi w kwocie 500, wynagrodzenie pełnomocnika – 240,00 zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa – 17,00 zł orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a. a także § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. 2013, poz. 490).